电力产业重组中的规制和放松规制

　　摘要：基于经济学理论，介绍了电力市场建设阶段的竞争和规制理论，探讨了中国电力市场的规制制度和规制效率，有助于更好地理解电力市场建设、审批权等一系列当前电力工业界热门论题的经济学本质，对仍处于探索阶段的中国电力产业重组是具有现实意义的。

　　关键词：电力产业；电力市场；规制；放松规制

　　0  引言

　　由于电力生产与消费需要同时完成，对系统运行安全性要求高，在技术水平相对落后的情况下，采用垂直一体化的产业组织形式具有合理性。但随着技术条件的改善和经济理论的发展，人们发现电力产业一一原来的“自然垄断产业”中某些生产过程已不再具有自然垄断性质，引入竞争成为可能；同时，经济发展和人类生活对电力的需求急剧扩大，强烈要求电力产业快速发展，并提供种类丰富和低价优质的产品和服务，而这在传统的垄断经营下是做不到的。

　　历史上各国电力工业都曾是发输配电一体化垄断经营，经济发展后，这种垄断经营产生的成本无约束、经营无竞争、效率低下等弊端日益突出。中国也不例外，这也是中国电力体制改革、电力产业重组的重要原因。

　　电力行业的放松管制兴起于上世纪90年代西方发达国家，现在理论和实践仍在进一步深化中。目前各发达国家电力市场模式各具差异，在美国甚至各大区域者隋在不同模式。现有的电力体制、经济发展水平、政治文化背景等都会影响电力工业的规制与竞争方式。本文基于经济学理论，阐述了电力产业重组中的规制和放松规制以及两者的关系。

　　1 规制理论及其演进

　　讨论放松规制和分析中国电力市场的规制制度，必须先了解规制理论。

　　规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。规制的原因主要是纠正市场的失灵。西方规制理论的演进轨迹同西方发达国家的政府在处理各种市场问题时所持的态度与所采取的方法紧密联系。

　　一般认为，它的演进经历了5个阶段：规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论、可竞争市场理论、激励规制理论。

　　1.1  规制公共利益理论

　　规制公共利益理论是指政府作为公众利益的代表者，当公众要求对市场失灵进行纠正时，政府就应出面对相关经济领域进行干预，即市场失灵是政府进行规制的理由。它有两点重要假设：

　　一是如果任由市场发展，那它将是极端脆弱的，并且容易出现运行缺乏效率和公平的情况；

　　另一点是政府的规制行为几乎没有成本。按照这个观点，规制应当主要出现在集中度高和具有外部性的产业中。

　　这是一种假定政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社会的福利水平，并且这是政府追求的唯一目标。它认为政府代表的是公众利益，而不是某些特别利益集团。该理论以市场失灵和福利经济学为基础，在相当长的一段时间内，在规制理论方面占据了统治地位。

　　不过，该理论也存在不少问题。

　　首先，现实生活中，大量被规制的产业既不是自然垄断产业，也不具备外部性。经济学家们进行了大约十五年的理论和经验硏究，结果表明规制与外部经济以及垄断的市场结构，并不呈正相关性。

　　其次，该理论缺乏对如何把公众利益最大化转换成立法行为机制。最后，该理论关于政府规制成本为零的假设显然不妥。

　　1.2  规制俘虏理论

　　规制俘虏理论指的是规制的提供是为了满足特定利益集团的需要，规制者被特定的利益集团所俘虏，成为其获得更多利润的工具。该理论认为规制有利于生产者，它提高的是生产者的利润水平而非公众的福利水平。

　　规制俘虏理论的产生和发展，离不开对当时规制状况的经验观察。由于它能较好地解释自十九世纪以来规制总是有利于生产者这一现象，所以较规制公共利益理论是一种进步。

　　但同时它也受到了各方面的质疑，如为什么规制是被生产者这个利益集团所俘虏，而不是被消费者或其他的利益集团所俘虏；被规制产业既然有能力俘虏现存的规制机构，那它为什么不能在最初的时候就阻止这个规制机构的产生等。

　　此外，这一理论也不能预测当一个规制机构对几个相互之间具有替代竞争关系的产业进行规制时，它会偏向于哪一产业。

　　1.3  规制经济理论

　　该理论按其传承沿革，有3个代表人物，即：George J. Stigler，Sam Pehzman和Gary S. Becker。

　　1971年，美国著名经济学家George J. Stigler发表了具有开创意义的《经济规制理论》，从而创立了规制经济理论。该理论的中心任务是分析谁是规制的受益者，谁是规制的受害者，规制会采取什么样的形式，以及规制对资源分配的影响。

　　Stigler一改传统经济学将政府规制视为外生变量的分析方法，首次尝试用经济学的基本范畴和基本方法来分析政府规制的产生。他从政府能够向某个产业提供多少利益，和为了谋求有利于自己的立法所需付出的成本两方面，论述丁政府规制是由对规制的需求和对规制的供给共同作用的结果。其中，通过对规制的需求来源于经济主体认识到，对公共资源和国家权力潜在价值的充分利用，将有助于提高自身的经济利益；对规制的供给则来源于政治决策过程中，允许成员数目相对较少的利益集团获得特定的规制，即为规制的供给提供了可能性。

　　Stigler的理论区别于以前规制理论的一个重要标志是假定构成社会的经济主体都是理性的，都追求自身利益的最大化。

　　通常而言，规制是山产业自己争取获得的，并且规制的设计和操作也主要是为其利益服务的，规制总是满足在政治上更有影响力的利益集团。与卡特尔理论相同，在某个利益集团获得有利规制的过程中也存在“搭便车”的问题。要克服它需要做到两点：

　　第一，构成利益集团的成员数目不宜过多。

　　第二，集团成员的利益应尽可能地相同或一致。

　　据此解释，生产者和消费者这两个利益集团相比，前者更符合上述两点，因而他的组织更加有效，在规制立法过程中也处于更加有利的地位。

　　在Stigler的研究成果上，Sam Peltzman又进行了深入分析。他把规制的作用形象地比喻成一个支点，而各竞争的利益主体都寻求在这个支点上使用杠杆，以实现自身财富的最大化。

　　Pehzman认为，规制者不会只为单独的一个经济利益主体服务，即规制并不总是有利于生产者，它也会有利于消费者。

　　Pehzman假定规制过程中最重要的是财富转移，规制的受益者通过选票和金钱两种形式来对他所需的规制进行“支付”，其中金钱对于一个政党的作用在于减少反对力量。在其所建立的规制模型中，规制机构目标函数的自变量是不同利益集团的财富，总的财富是一定的，不考虑市场失灵，一个利益集团财富的增加只能通过减少另一个集团的财富取得。他假设规制过程中只有生产者和消费者这两个集团在“趋利避害”，而且规制过程中的“利”与“害”是在一边对进入进行控制，一边设定最高价或最低价。因此，目标函数中的自变量自然也就具体化为商品或服务的价格和生产者的利润。前者与消费者的政治支持密切相关，后者与生产者的政治支持密切相关。规制机构获得的政治支持与这两个白变量的关系是：价格高、利润高将导致消费者政治支持减少，生产者政治支持增加；价格低、利润低将导致消费者政治支持增加，生产者政治支持减少。

　　Pehzman指出规制的均衡价格在无差异曲线和生产者利润曲线的切点处取得，它介于垄断价和竞争价之间。对于不同产业，在进行规制前，其价格越接近垄断价或竞争价的，其对规制的要求也越强烈。因为与价格处在其它位置上的产业相比，它能从向规制均衡价格接近中得到更多的利益。

　　1983年，GaryS.Becker另辟蹊径，提出了利益集团为获得有利规制而展开竞争的理论。该理论从被规制者人手，研究各利益集团如何通过施加政治影响来形成政治均衡。这个分析角度就与前两位的规制理论不同，因为后者是从规制者寻求政治支持最大化人手。Becker认为政治均衡依赖于四个因素：

　　第一，每个利益集团对规制机构施加政治压力的效率；

　　第二，对利益集团产生的政治影响使用额外的压力的效果，即在利益集团对规制活动产生一定的政治影响前提下，如果再增加一点压力，那原先的“政治影响”将如何变化；

　　第三，各利益集团的成员数目；

　　第四，税收和补助金的成本。最后形成的政治均衡是偏向于在政治上更具影响力的利益集团。

　　在西方规制理论演进过程中，规制经济理论是一个重要阶段。它把经济学中最基本的“理性人”假设应用于规制活动的分析，并以此为前提，引入需求和供给、效用最大化、无差异曲线等经济学概念与方法，从而使对政府规制的理解变得更加深入、透彻。它所开创的经济学分析方法和思路为进一步开展对规制的研究提供了有用的工具。但该理论对利益集团、立法者、规制者之间相互影响的关系假定与现实有一定的差距。在实际的规制过程中；利益集团对立法者的控制，立法者对规制者的控制都是不完全的，其程度要低于理论上的假定。

　　1.4  可竞争市场理论

　　20世纪70年代末以来，规制失灵论和要求放松规制的呼声，在以美国为代表的发达国家中日益高涨，在这样的背景下诞生了可竞争市场理论。

　　1981年12月，美国经济学家W.J.Baumol首次提出了“可竞争市场理论”。不久，他又和R.D.Willing以及J.C.Panzar共同出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，这标志着可竞争市场理论的正式形成。

　　可竞争市场理论通过引入“沉没成本”和“完全可竞争市场”等概念，说明了如何形成一个高效率分配资源、有利于社会福利提高的产业结构。该理论指出，沉没成本是企业在进入一个市场后冈某种原因要退出时，所不能收回的各种费用。而完全可竞争市场则指这样一种市场形态，市场上所有企业在退出市场时可以不负担任何的沉没成本，它们完全可以按照自己的意愿选择进入或退出，整个市场时刻保持着新企业进入的潜在压力。该理论含有几个重要假设：企业进退市场不存在任何障碍；潜在进入者对市场价格具有高度的敏感性；他能采取闪电般的进退政策。

　　可竞争市场理论可以看成是“完全竞争市场理论”的一种延伸，但是它更加接近现实经济中的市场状况，它存在规模经济和垄断现象。只不过潜在的进入压力能迫使少数几个在位企业无法进行垄断性定价攫取超额利润，最终形成的是只能获得正常利润的竞争性价格。

　　1.5  激励规制理论

　　这是20世纪90年代后在西方发达国家出现的一种新规制理论，它运用了博弈论、信息经济学等前沿理论和分析方法，主要解决如何向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它作出有利于提高社会福利的行为。

　　该理论认为规制问题实质是委托一一代理问题。规制者与被规制企业之间存在着信息不对称，双方进行的是非对称信息博弈。解决问题的关键是设计出既充分激励被规制企业，又有效约束其利用特有的信息优势谋取不正当利益的激励规制合同或者机制。而且，在设计高效的激励规制合同或机制时，要考虑被规制企业的成本类型、产品或服务的质量和种类、绩效评估的依据等重要因素。激励规制理论政策性很强，它在实际中的应用主要有：

　　(1)价格上限规制：是在英、美国家应用最多、最为流行的一种价格规制。

　　(2)特许投标规制、区域间竞争规制：均是通过间接引入竞争从而促进被规制者提高内部效率的激励性规制。

　　(3)联合回报率规制。

　　(4)利润分享规制。

　　(5)菜单规制。

　　激励规制理论提供丁一种崭新的思考规制问题的方式，特别是它采用了各种经济学前沿分析方法。随着该理论的进一步完善，其在规制问题上所发挥的作用也会日益明显。

　　2 电力产业中的规制和放松规制

　　2.1  规制理论在电力产业中的应用

　　上世纪90年代初以来，电力工业发生了巨大变化，总体趋向于对电力市场的放松规制。其发展过程大体遵循如下一些基本原则：

　　(1)在竞争环境中，将电力视为商品，其中包括发电、输电和配电等各种服务；

　　(2)将自然垄断电网与竞争部分(如发电部分)进行商业划分；

　　(3)第三方介入方式，这是从自然垄断转向自由贸易的先决条件。在放松规制的环境中，电力公司由传统的纵向管理结构逐渐解体为专营发电、输电或配电的单一性公司。竞争市场中还有其他参与者，如独立发电商(1PP)，供应汇总商、电力经纪人及负荷汇总商等。

　　各国对电力产业的规制大致有以下几种：

　　(1)特许权规制(又称营业许可规制)，如兴建发电站·、经营供电区必须经过政府部门批准；

　　(2)标准规制，如发电厂的污染排放标准，电能质量标准等；

　　(3)数量规制：政府直接参与资源配置，规定电力系统装机容量的上限和下限，以避免重复建设；

　　(4)价格规制：政府对垄断行业的价格进行规制，制定定价公式，甚至直接审批价格；

　　(5)征税和补贴：政府为达到某种特定目标，需要对电力工业或消费者采取不同的征税与补贴措施，如征收排污税、给予贫困地区优惠等。

　　电力产业传统的价格规制是服务成本规制，这种规制使受规制的企业能够补偿其运营成本并能给其总投资带来公平合理回报率。由于企业的各项运营成本能够得到回收，企业运营成本升降带来的风险和利益都由消费者承担，缺乏对企业减小成本和提高效率的激励，因此会带来受规制企业的低效率。同时，规制者与企业的目标也存在差异，规制者希望在使受规制企业得到合理报酬水平的前提下，制定最佳的电价，以达到社会福利最大化；而企业追求自身利润最大化，不一定按照规制者所希望的那样选择具有最高效率的生产要素组合。在收益率规制下，企业行为会背离成本最小化，出现通过增加资本投入，提高资本／劳动比率以增加收益的倾向，从而导致过度投资。

　　为克服服务成本规制的缺陷，20世纪80年代兴起了激励性规制改革，它包括两方面内容：

　　首先，使运营商承担更高比例的成本，以此来提高运营商的生产效率；

　　其次，赋予运营商更多确定服务收费的自由度，从而使运营商更加趋于按商业原则经营。

　　激励性规制的方法很多，主要包括：价格上限、收入上限、标尺竞争、特许投标、目标激励、浮动折算法、合同目录法、部分成本校正法等。

　　目前应用最广泛的是价格上限规制，这种规制事先限定一个在一定时期内相对固定的各个企业不能超过的平均价格水平，在此基础上，企业可以自由调整价格，规制者则在一定时限内按照通货膨胀和预期的技术进步率来调整这个价格上限。

　　2.2  规制和放松规制的关系

　　现代规制理论、可竞争市场理论以及现代自然垄断理论的发展，使自然垄断与竞争及其与政府规制的关系问题得到了重新的认识。只要条件具备，政府就应放松规制，引入竞争机制，借用市场竞争来抑制垄断、造福社会公众。更重要的是，随着技术和需求等条件的变化，电力产业中某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，其进入、退出壁垒已经被逐渐克服，使得某些环节的自然垄断性不再成立，从而为引入竞争创造了条件。

　　市场竞争与政府规制并非相互排斥，为了矫正“市场失灵”，需要政府对微观主体的规制；另一方面，为了避免“规制失灵”，也要求经济的运行以市场竞争为基础。可以说规制与竞争并存是现代市场经济的一个重要特征。两者有机结合决定了一个经济体的效率和福利水平。当决定对某一产业进行规制还是引入竞争时，关键问题是分析引入市场竞争的竞争政策同维持独家垄断结构的规制政策相比，哪一个是更有效率。最简单的比较是对竞争政策或规制政策本身的成本与收益进行比较。一方面，可以对市场竞争所带来的增加信息以及改善激励的收益与竞争所导致的重复建设的成本之间进行比较；另一方面，也可在独家垄断及其相应的规制制度所得到的收益，与所付出的成本，即由于缺乏竞争压力而给经济活动带来的成本及规制失效成本之和之间进行比较。根据各自的成本收益比较结果，选择竞争政策或规制政策。

　　电力工业固定成本高昂，是电力工业能否建立可竞争性市场、引入竞争的关键要素。如果把电力工业的各个环节作为一个整体，电力市场的进入壁垒非常高，引入竞争的一个重要途径就是对于比较成熟的、能够引入竞争的环节促进其进入市场中直接竞争。

　　结语

　　技术进步和经济学理论的发展为电力产业重组引入竞争创造了条件。电力产业的放松规制、引入竞争是大势所趋，结合中国国情，研究尚处于探索中的电力市场竞争与规制理论具有现实意义。