我国信息资源公共获取的差距、障碍与政府策略建议

信息资源是国家创新体系中最活跃的要素之一。我国是科学数据和文献的大国，但信息资源共享效率和效益却很低。近20年来，我国投入巨资开展了大规模的地质、气象、海洋、水文、环境、地震调查和观测，积累了海量科学数据，先后建设了5000多个科学数据库。截止到2004年2月，全国域名达到118万7千个。根据CNNIC的调查，截止到2004年2月1日，全国在线数据库的总量达169.867个。“九五”期间，为实施国家级科技计划的经费投入接近2000亿元，其中约有30%至50%的比例用于科学数据的采集与整理。有关方面估计我国科学数据资源总量占世界的10%，我国每年发表的科技文献量约占全球的1／8。但是，科学数据的共享所产生的效益则只占全世界的0.1%。二者的反差是很大的。信息资源大量处于闲置状态，科学数据获取的障碍造成国家在文献资源领域投资效益得不到很好发挥，已经严重阻碍了我国科学家的创新活动。为什么资源的丰富并没有彻底改变我国公众获取信息的困难?相反，社会信息不对称的情况依然存在，信息鸿沟在继续扩大。据国家统计局的测算，我国信息能力为美国的8.3%、韩国的15.2%、巴西的40.2%，在28个主要国家和地区中处于世界较低水平。我们把这一问题归纳为信息资源的公共获取问题.即信息能否被便捷地、免费或通过合理付费方式被一般公众无障碍获取问题。信息公共获取可以最大限度地消除目前广泛存在的社会信息不对称、信息资源浪费和信息寻租现象，减少信息获取的社会成本。本文将分析我国信息资源公共获取方面的差距与主要障碍因素，并提出相应的政府策略建议。

　　1、我国信息资源公共获取的差距

　　1.1国家信息能力的差距

　　由于我国综合信息能力与发达国家还存在较大距离，公众获取信息资源的能力受到资源、工具等多方面的限制。目前互联网用户普及率美国已经达到63.2%，中国不足6%，只有全球各国普及率平均数的一半；从全球顶级域名主机数来看，我国.CN域名主机数只有20多万，不到全球的0.1%，排第35位。根据国际统计信息中心测评，我国信息能力得分分别是美国的巳3%、日本的7.8%和澳大利亚的8.8qo，信息资源开发资金与开发能力远远低于发达国家，并且落后于同为发展中国家的印度等国。

　　根据(世界商业评论)2004年9月对世界国家信息能力指数的排名，我国排在第27名，得分为6.17分，而排名第一的美国得分71.76分。

　　1.2信息资源获取手段差距

　　我国公众信息获取手段上存在着差异。第5次中国公众科学素养调查显示，电视成为我国公众获得科技知识的最主要渠道；69.5%的公众通过报纸获得科技信息；通过广播获取知识的人为31.9%。调查显示，“几乎不接触因特网的公众高达91.6%”。我国东西部相比，西部地区因特网域名数量很少，例如青海占全国的a1%，宁夏占0.2%，贵州占0.4%，公众获取信息主要是文献型数据库，信息类型单一。网络用户分布于农林牧副渔水利业生产人员仅占网络用户总数的0.76%；，网络用户中只有0.3%的用户是农民，城市普及率为农村普及率的740倍。农村固定电话普及率为1l%左右，仅为城市水平的1／3(31.4%)。农民被动地从广播、电视中获取信息，有些农村成为现代信息社会的信息孤岛。据重庆开县统计，由于信息闭塞造成的民间投资损失，五年累计约有一亿元左右。

　　1.3信息资源获取成本差距

　　我国西部与农村地区，信息获取成本很高，在一些不发达地区，计算机仍然是奢侈品。此外，电话费0.3元／分钟，上网费4元/小时，合计每小时上网费超过10元。而城市上网费平均价格在1。2—2元／小时之间，信息获取成本差距甚大。第14次CNNIC调查结果显示，网民每月实际花费的上网费用(仅限于上网费及上网电话费，不包括使用网络服务的费用)在51—100元的达到38.9%(第13次统计为33.9%)，上网费用逐年上升。

　　1.4信息资源获取的效果的差别

　　我国地区之间、城乡之伺信息资源公共获取的效率与效果上存在差别。落后地区的信息质量不高，表现在创新信息源少，重复率高；信息失真无序；信息传播手段落后，及时性差；信息利用价值低，信息增值效果不明显。

　　2、影响信息资源公共获取的障碍要素

　　2.1自然环境限制

　　我国东、中、西地区人文地理特点差别很大。西部11省市区拥有659万平方公里，占全国总面积68.6%，人口为3.I亿，占全国人口总数的24.6%。除重庆和四川两地区外，西部多数地区的0—14岁人口占总人口的比重高于全国平均水平；西部的交通不畅通；相当多的贫困人口在西部，这些贫困人口及其子女的平均素质(以接受正规教育的年限为指标来衡量)相对低下。从经济发展水平上看，2003年，我国GDP超过10000亿元的三个省份全部在东部地区，分别是广东(13450亿元)、江苏(12452亿元)和山东(12430亿元)，东部与中西部之间经济发展水平的相对差距逐年在扩大，在1990—1999年间，东部与西部地区间的相对差距系数由45.1%迅速增加到58.7%。总体上看，在1990—2002年间，东部与中部、西部地区之间的相对差距系数，分别扩大了12.5和15.4个百分点。我国地区经济发展水平的差距直接导致东西部地区的信息资源配置的差距，我国东西部地区WWW站点分布分别是84.0%、11.4%，CN下注册的增名数分别是79.1%、7.7%，中国东、中、西部地区固定电话普及率分别为31.83部／百人、17.40部/百人、14.65部／百人，移动电话普及率分别为34.02部／百人、14.86部／百人、14.78部／百人；目前东部地区城市固定电话普及率是东部农村的1.7倍，中部的3.2倍，西部的6.7倍。

　　2.2公共政策与体制要素

　　公共政策作为一种制度安排，在解决社会公共问题时应遵循公共利益最大化原则，这是公共政策“公共性”的本质属性.但是在信息资本的利益驱动下，我国信息资源公共政策水平较低，效率较差。比如证券市场上的信息操纵问题，“中科创业股价操纵案”就是信息不完全披露下的典型案例。信息资源垄断导致了信息寻租，信息寻租的存在往往导致公共政策的非公共化，从而导致公共政策偏离公共利益最大化原则，使利益集团和一些自利的公职人员以公共利益为代价谋求其特殊利益。信息垄断与信息寻租是政府信息公开、信息公共获取的主要障碍之一。

　　打破信息壁垒，实现信息资源共享，是我国信息化的主要目标，而行業割据、部门垂直领导和地方利益的存在，阻碍了我国信息化步伐。例如科学数据共享，国际科学数据组织利用国际互联网，相继构建了世界天气监测网、全球资源信息数据库、国际灾害信息资源网络和国际海洋资料交换系统等，而我国尚未建立起完善的科学数据共享机制。2002年“中国科学数据共享”的香山科学会议上，徐冠华、孙鸿烈等院士提出要切实改变我国传统的科学数据占有观念，打破信息壁垒，实现科学数据的合理流通，并建议设立科学数据共享工程专项，对公益性、基础性科学数据共享工程的建设和运行予以足额、稳定、及时支持，保证我国科学数据共享工作健康、持续发展。

　　2.3信息基础设施建设问题

　　我国国家信息基础设施建设近年来取得长足的发展。“十五”期间，我国的长途光缆线路长度由2000年末的28.6万公里增加到2002年末的47.3万公里，年均增长28。6%；长途电话交换机容量从563万路端增加到773万路端，年均增长17.2%。本地中继光缆线路长度从65.3万公里增加到129.2万公里，年平均增长事达40.7%；局用交换机容量从1.79亿门增加到2.87亿门，年均增长26.6%。接入网光缆线路长度从27.2万公里增加到47.3万公里，年均增长31.9%。国际通信网方面，国际出口带宽从2799M增加到9380M，年均增长83%。全国宽带业务网端口从2000年末的6.1万个增加到2002年12月的25.3万个，两年内增长了4倍多。但从宏观上看，信息资源掌握在少数几家运营商手中，相互之间竞争不够充分；宽带信息服务体制不健全，部门之间的利益分割问题没有得到解决，部分线路重复建设。网络资源的分布很不平衡，无论是从光缆路由数量还是从光缆线路芯公里数等方面，东部地区传输网资源远比西部地区丰富。网络中文信息资源匮乏。

　　2.4知识产权政策的制约

　　知识产权制度是用法律保护知识创新的制度，应坚定不移地推行保护知识产权的政策。但是，我国知识产权制度的历史较短，许多方面还需要进一步的完善。知识产权政策在一定程度上成为信息公共获取的障碍。网络信息资源共享中的很多环节，如网上信息加工、软件开发、网上信息下载、数据库检索等，都会涉及到著作权及著作权的合理使用限制等问题。作为未来国家信息支撑体系的重要组成部分，我国正在进行较大规模的数字图书馆建设，如中国科学院国家科学数字图书馆(CSDL)、国家科技图书文献中心(NSTL)、中国数字图书馆工程、中央党校数字图书馆、中国知识总库等等。国家对这些数字图书馆投资总额将超过20亿元人民币。这些数字图书馆将直接服务公众，产生不可估量的社会效益与经济效益。但是，数字图书馆能否产生预期效益，国内外建设实践、司法判例和研究均充分证明，在技术突飞猛进和国家投资力度加大的情况下，知识产权问题已经成为制约数字图书馆建设取得成功的瓶颈。

　　3、推进信息资源公共获取政府策略选择

　　3.1完善信息资源公共获取的法律环境

　　目前我国已经通过三种途径构筑信息法律体系，即：在现有的国家法律中作相应的修改与补充，如我国(合同法)(1999)中承认了以数据电文形式签订的电子合同；另行制定专门的法规，如(计算机软件保护条例)(1991)；颁布实施一些有关法规文件和政府规章，如(互联网信息服务管理办法)(2000)，但是这与指导政策、技术标准、法律规范三位一体的信息政策法律体系目标还有些距离，尤其是信息获取法律规制方面不够完善。

　　公众通过各种有效途径依法公开、公平地获取信息资源，是宪法赋予公众的一项基本权利，悬公众知情权(Right　to　know)的体现。信息公开是现代国家机关行使职权与履行职责的一项基本原则，有利于信息资源的公共获取，有利于加快国家信息化发展，有利于推动电子政务的进程。广州、深圳等城市已经试行(政府信息公开办法)，明确公众获取政府信息的时间与途径。目前，国家(政府信息公开条例)已起草成文，标志着我国信息公开制度正在走向完善。此外还要进一步完善知识产权法。

　　3.2建立信息寄存制度

　　政府应通过制度建设，通过重大项目工程的带动，促进信息资源的获取。例如信息寄存制度就是各国推进信息公共获取成功的制度。数字信息寄存(Digital　Legal　Deposit)是传统呈缴本制度的发展。信息寄存的目的是创建透明的信息环境，通过协调一致的、大规模的设计，建立高质量的分类信息资源。美国寄存法令在1978年规定：凡在美国印刷的作品.版权人必须在出版的三个月之内送两份给国会图书馆，逾期寄存将受罚。当时并未限制寄存的出版形式，美国图书馆界是经过10多年的努力与争取，电子媒体产品才纳入寄存图书馆的计划，并且对电子媒体寄存条件作了规定。”“英国1972年大英图书馆法案第四节第一条规定：所有在英国出版的图书、期刊、政府出版物、地图、乐谱、小册子、报纸等出版物都要呈缴一份给大美图书馆。英国的JISC组织(Joint　Information　Systems　Committee)在信息寄存研究报告中将信息资源分为三种：缩微胶片；音像制品；网上信息。为适应电子信息寄存的需要，大英图书馆积极推行信息寄存立法，英国于是在2003年通过了信息法定寄存法(Legal　Deposit　Libraries　Act　2003)。法国也于1993年制定了信息产品的法定寄存条款，1994年开始实施。构建信息寄存制度，要根据我国信息市场发展规模，规定信息寄存的范围、寄存的场所、寄存程序、版权问题、与发行者之间的关系、保存方式、信息获取的条件、寄存失败的救济方式等等，条件成熟时有必要制定一部信息寄存法。

　　3.3建立国家许可证制度

　　国家许可证(National　License)是指出版商与第三方即非盈利性组织之间通过签订国家许可证允许其在全国范围内使用信息产品或服务，并由该非盈利性组织提供信息获取渠道。获得国家许可证后，在许可协议的规定下，本国范围内的任何公众都可以接人、检索、浏览、下载、打印或复印被许可使用的信息产品。国家许可证在全国范围内实施的许可使用，可以避免各地区、各系统的信息资源重复建设，并且有利于缩小国内不同地区之间的信息差距；国家许可证的实施能够有效地协调和解决非盈利性组织与出版商之间的争议；而且，国家许可证对出版商进行合理的经济补偿，保障了出版商的经济利益，能够鼓励信息资源建设与信息服务。如芬兰的FineLIB计划就是由政府出资对ISI等15个数据库实施了国家许可证。国家许可证能够有效地协调好出版商和社会公众之间的利益，在促进网络信息资源获取尤其是数据库的公共获取方面影响深远。

　　3.4建立防止信息垄断的机制

　　信息垄断表现多种方式，如行政垄断、行业垄断、超级企业垄断。信息垄断必然带来信息产品价格垄断，提高公众获取信息的成本。政府应建立有效的价格调节机制，以促进信息资源市场的高效运行。

　　3.5鼓励对信息资源开发的投资

　　信息资源的开发需要大量的投资，国际信息企业具有资金、技术、人才等多方面的优势。要发展中国的信息资源事业，必须对信息资源事业进行扶植，其中关键问题是通过制度建设引导资金流向这些领域。美国和欧盟等为促进本国的信息化发展，明确了信息产业优先发展的产业导向。印度政府对IT产业涉及的投资、运营和管理方面采取了一系列较为灵活和宽松的政策，如取消设备进口的许可证制度，建立了一个专门针对IT产业的国家风险基金等，使印度信息资源产业发展迅速，软件出口是中国的十倍以上。印度对软件产品的生产、出售及相关咨询服务不征收流转税，免软件出口所得税，对于软件出口获得的利润免征企业所得税，提供电信服务和宽带网服务的公司可享受5年免税期的优惠政策。所以，我们应制定政策，鼓励信息领域的投资。

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