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明确新增建设用地土地有偿使用费缴纳主体
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-9-8
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《土地管理法》第五十五条关于新增建设用地土地有偿使用费的表述存在较大漏洞，将新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金等概念混为一体。实际上它们有着本质的区别，这种混同导致新增建设用地土地有偿使用费大量漏缴，也造成了耕地的乱占滥用。
2004年，财政部商国土资源部后，对新增建设用地土地有偿使用费征管的有关问题予以答复，澄清了两者的政策界限，但由于和《土地管理法》的法律规定不尽一致，政策执行过程中仍有较大阻力，有的市、县人民政府和财政部门以《土地管理法》未明确规定为由拒绝缴纳。
建议此条内容作如下修改：明确规定新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体为市、县人民政府。新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金等是不同性质的土地有偿使用费用，不能混为一体，建议分别陈述。
《土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法实施之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”这一规定，对抑制乱占滥用耕地行为发挥了重要作用。但是，由于该条规定与土地出让金等混为一体，概念模糊，造成新增建设用地土地有偿使用费流失严重。因此，建议对该法第五十五条规定进行修改，从法律制度上堵塞新增建设用地土地有偿使用费流失的漏洞，切实保护和利用好每一寸耕地。
从土地属国家所有的性质上看，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体不是建设单位
《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。我国实行土地的社会主义公有制即土地属于国家所有，由国务院代表国家行使国有土地的占有、使用、收益和处分等权利，国务院是国有土地所有权的代表。地方各级人民政府不是国有土地所有权的代表.无权擅自处置国有土地，只能根据国务院的授权管理和使用土地。据此理解，新增的建设用地，首先应由市、县人民政府有偿使用，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，国务院代表国家占有和分配这部分转为建设用地的土地收益。但《土地管理法》第五十五条却规定，新增建设用地土地有偿使用费由“建设单位”缴纳，即新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体是“建设单位”，这一规定与土地属国家所有的性质明显不符。
从立法背景和政策出台的初衷看，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体应是市、县人民政府
开征新增建设用地土地有偿使用费，是《土地管理法》作出的法律规定，是国家实行最严格的土地管理制度而采取的一项重要措施。开征的目的是抬高将农用地转为建设用地的“门槛”，在保证建设用地的前提下，最大限度地保护耕地，维持耕地的总量动态平衡。通过设立这一收费项目，促使各地根据当地的财力状况和经济发展水平，适度地利用耕地。由此可以看出，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体是市、县人民政府，而不是建设单位。《土地管理法》将新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金等概念混为一体，是不恰当的。它们有着本质的区别。新增建设用地土地有偿使用费是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益，它是在批准转为新增建设用地的环节缴纳的；而土地出让金则是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，它是在土地使用权出让的环节即交易环节缴纳的。前者是由市、县人民政府根据当地的财力状况和经济发展需要向国家缴纳的费用，目的是获取新增建设用地(增量土地)；后者是由用地单位向市、县人民政府缴纳，目的是获取建设用地(既包括增量土地，也包括存量土地)。如果将上述两项费用混为一体，在缴纳环节、缴纳主体等方面都相一致的话，那么国家就没有必要设立这一新的收费项目，只要提高土地出让金的征收比例或扩大其征收范围，就能达到同样的目的。
现行政策存在执行难，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体亟须在法律上重新明确
新增建设用地土地有偿使用费开征6年来，由于法律规定对其缴纳主体、资金来源等规定不清晰，站在不同的角度有不同的理解，分歧较大。为此，2004年7月，财政部商国土资源部后，对新增建设用地土地有偿使用费征管的有关问题予以答复，明确规定：
1.新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体是取得新增建设用地的市、县人民政府，不是具体的用地单位，其征缴与用地单位是否以有偿方式取得新增建设用地的土地使用权无关。
2.市、县人民政府缴纳新增建设用地土地有偿使用费应主要从土地出让金等财政性资金中解决，列基金预算8509款“其他支出”科目。
财政部和国土资源部的上述答复，澄清了政策界限，促进了新增建设用地土地有偿使用费的征收管理。但由于和《土地管理法》的法律规定不尽一致，政策执行过程中仍有较大阻力，有的市、县人民政府和财政部门以《土地管理法》未明确规定为由拒绝缴纳，该项收费仍由用地单位负担。
实际执行存在钻法律空子现象，亟须修改和完善新增建设用地土地有偿使用费征管规定
由于新增建设用地土地有偿使用费法律规定不明确，概念模糊，内容矛盾，操作起来易被“变通”，影响了新增建设用地土地有偿使用费的征收。《土地管理法》规定，农用地及未利用土地转为建设用地要有偿使用。那么，有偿使用新增建设用地，是指市、县人民政府有偿使用，还是指建设单位有偿使用?究竟谁该为新增的建设用地“埋单”?市、县财政局是缴纳主体，还是用地单位是缴纳主体?对这些问题的不同理解关系到新增建设用地上地有偿使用费能否足额缴纳。从实际执行情况看，不少地方钻空子，玩文字游戏，有意不缴、少缴或欠缴新增建没用地土地有偿使用费，不按规定执行新增建设用地土地有偿使用费有关规定，失去了法规政策的严肃性。
综上所述，《土地管理法》第五十五条关于新增建设用地上地有偿使用费的表述存在较大漏洞，导致新增建设用地土地有偿使用费大量漏缴，也造成了耕地的乱占滥用。因此，进一步修改《土地管理法》第五十五条的内容，不仅具有现实必要性，而且具有现实紧迫性。为此，建议作如下修改：
一、明确规定新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体为市、县人民政府。
二、新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金等是不同性质的土地有偿使用费用，不能混为一体，建议分别陈述。
三、新增建设用地土地有偿使用费应全额上缴中央财政，地方政府不能分享。
四、建议在原规定“新增建设用地土地有偿使用费都专项用于耕地开发”后加上“和中低产田改造”。
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