从九大问题剖析我国林业发展现状_研究报告_投资分析_市场调研

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中研网讯：

2008-2009年中国生态农业投资研究咨询报告

【出版日期】 2009年1月【报告页码】 368页【图表数量】 172个

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“成绩不说不会跑，问题不说不得了”，这是国家林业局许多工作人员平时喜欢说的“口头禅”。按照他们的说法，越是在林业快速发展的大好形势下，越要敢于正视问题、解决问题。国家林業局前不久进行了一次大规模的调研活动，带回来的31份调研报告，就一共收集到了地方实际存在的各类问题180多个。其中，有9个方面的问题带有普遍性。记者认为，剖析这些问题，研究对策，对全面推进我国林业快速健康协调持续发展有着十分积极的作用。

　　——林业产权不落实和得不到有效保障，是当前林业经营者特别是非公有制主体反映最强烈的问题。在所有权和经营权实现上，一些地方存在权属关系不明确、承包经营关系不稳定的问题，“山绿了，眼也红了”，承包经营合同得不到有效维护，使很多经营者产生了担心、疑虑心理。在处置权落实上，林木采伐制度改革与社会期望尚有较大差距，特别是基层对进一步放宽商品林采伐的呼声很高。由于缺乏操作规范和交易平台，林地使用权和森林、林木所有权难以合理流转，既影响了森林资产的变现，也阻碍了生产要素的有效配置。记者了解到，针对以上问题，国家林业局将进行专门研究，提出改革方案和实施意见，以最终建立“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转规范顺畅，监管服务有效”的现代林业产权制度。

　　——营造林及投资机制与林业历史性转变的要求还很不适应。调研情况显现，近年来每年造林任务都在1亿亩以上，但与“质为先”的要求还有较大差距，还没有完全做到因地制宜、宜造则造、宜封则封、宜飞则飞，尚未制定出较为完备的适应两类林业建设要求的人工造林技术规程和验收标准。投资标准也不尽合理，人工造林每亩投资一般为100多元，有的高达数百元，而封山育林每亩5年只有70元，导致各地轻封山育林而重人工造林。资金完全按计划管理存在弊端，导致重计划争取、轻计划落实，重计划完成、轻质量管理的现象比较严重，有的地方甚至出现了重复造林、毁林造林。

　　——资源保护管理仍是一个薄弱环节。国家对耕地保护措施加强后，不少地方开始把建设用地的目光转向了林地和湿地；一些地方通过林地使用权转让、下放国有林场管理权限等方式，达到变更林地权属、改变林地用途的目的；有的地方在征占用林地过程中，违法审批，化整为零，以重点工程为名未批先占、少批多占。一些地方超限额采伐、无证采伐，乱砍滥伐林木、非法运输木材等现象依然存在。自然保护区的类型和布局不尽合理，特别是天然湿地自然保护区不多，一些典型的荒漠化土地、珍贵天然林和重要水源涵养林还有待建立保护区，一些地方存在着划而不建、建而不管的问题；重点保护的野生动植物数量虽然有所增加，但普遍存在着品质退化的问题。近几年，我国森林病虫害年发生面积都在1亿亩左右，形势非常严峻。上述问题，绝大多数可以通过狠抓工作落实得到解决。当务之急，是要抓紧修改《野生动物保护法》、〈森林防火条例〉，出台《湿地保护条例》、《森林资源监督办法》、《病虫害防治指导意见》等配套文件。

　　——国有林业改革和发展步伐缓慢。重点国有林区森林资源产权不清，名义上是国家所有，实际上是企业自管自用，所有权和经营权没有分离。多数国有林场的经营主导方向模糊，既没有享受公益林的相关政策，也没有形成商品林发展的有效机制。一半以上的国有林场基础设施落后，甚至存在着不通路、不通电、不通电话和吃水困难等问题。不少森工企业和国有林场经济危困，职工生活困难，人心不稳，上访频繁，发展上处于“半休眠”状态。如何促进国有林业发展，调研报告认为，关键要做好两项工作：一是在进一步调查研究的基础上，按照《决定》和振兴东北老工业基地的要求，尽快研究提出国有林区和森林工业改革改制的指导意见，报国务院审批后实施。二是积极做好相关工作，争取国务院早日颁发<关于加快国有林场改革与发展的实施意见》，以全面解决国有林场的问题。

　　——林业资金管理有待加强。要进一步完善和落实“慎用钱”的制度，特别是严格实行单位一把手资金安全负责制，切实加强系统内部的资金检查和稽核工作，尽快建立健全林业项目的科学审批机制，积极探索资金拨付的有效办法，从制度和机制上，保证资金安全运行和充分发挥效益。

　　——林业产业发展暴露出一些不容忽视的问题。主要表现为缺乏发展规划和产业政策方面的宏观引导，缺乏对市场主体尤其是广大农民的有效服务，缺乏对现有政策的认真落实，缺乏对新兴产业、特色产业的必要扶持，缺乏对生态效益和经济效益兼顾的林种树种、经营模式等的研究推广，缺乏对天然林保护、退耕还林工程后续产业发展的支持力度。实施以生态建设为主的林业发展战略，是对以木材生产为中心的林业经营指导思想的扬弃，加快产业发展是实施这一战略的题中应有之义。促进林业产业发展，必须切实尊重市场规律，让“无形的手”充分发挥作用，减少政府干预；要本着有所为、有所不为的原则，认真研究新形势下政府管理产业的方法和手段。当前，尤其要抓紧制定《全国林业产业发展规划纲要》、《林业产业政策要点》、《促进退耕还林和天然林保护工程后续产业发展的意见》。

　　——科教兴林和人才强林方面的情况还不适应林业加快发展的需要。科技原始创新能力薄弱，科技成果储备不足，科技资源分散，成果缺乏共享，科技管理工作还不适应市场经济体制的要求，优秀拔尖人才尤其是科技将才偏少，绿色GDP研究、森林碳汇研究等前沿性工作也要进一步加强，特别是森林认证工作，亟待与国际接轨；面向林业生产建设一线的教育培训工作相对滞后。

　　——依法治林任务还很艰巨。立法滞后，不少林业法律法规已不适应新形势下林业发展的需要；执法不力，多头执法，交叉执法，执法过程中重权轻责、以罚代刑的现象普遍存在。

　　——林业管理粗放、手段落后。特别是在检查验收与情况监测、单块林地信息收集管理两方面，显得尤为突出。要解决检查验收与情况监测方面的问题，国家林业局相关人士认为，关键是要整合目前分散在各个部门和单位的力量和资源，最终建立一个统一的、完整的、综合性的林业检查验收与情况监测体系。当务之急，是抓紧研究编制总体方案，先行试点，逐步推开。