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从资费的变化看管制沿革
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-4-20
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- 中研网讯：
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纵观我国电信业几十年的发展,经过一系列的拆分、重组,改制、上市,中国电信业发展取得了长足的进步。而电信资费的确立不仅是电信发展过程中的一个关键环节,也是关系到国计民生的大事，成为老百姓最关心的话题之一。几次电信资费听证会的召开,也充分表现出国家和相关部门对于电信资费的关心与重视。由于我国的具体国情与发展需要,以及电信行业本身的自然垄断属性,几十年来在我国实行的都是以管制为主的政策。所以电信资费可以说是我国经济政策，特别是资费监管政策的集中体现。尤其是在近十几年来，随着我国的改革开放及市场经济的进一步发展,电信产业成为推动国民经济发展的重要力量。电信服务与人民大众的生活更加息息相关,电信资费的调整也成为普通消费者感受并衡量政府相关部门执行力的标尺之一。因而将电信资费的起伏变迁与监管政策进行对照分析，可以更加深入地理解近年来我国的政策及发展历程,这对于明确未来发展趋势具有重要意义。
管制政策沿革VS资费调整变迁
回顾我国电信产业发展的历程，电信资费监管政策的改革与变迁一直伴随着我国电信行业整体市场格局和市场竞争的发展。为了促进行业发展,同时适应国家要求,满足人民群众需求,电信资费监管政策、资费结构及标准不断调整。从总体上可分为以下几个阶段：
建国到改革开放前——基本电话业务低资费结构
从建国到改革开放前(1949年—1978年)，这一阶段，由于我国经济基础条件落后，各项基础产业均处于起步阶段。在当时电信网络发展不健全。业务单一、电话普及率低且人均收入不高的情况下,电信主要是为了党、政。军等政府机关服务的,电信资费主要是根据国家需要来制定的。资费采用全国同一定价,对大多数居民用户经常使用的基本电信业务(市内电话)等采取了低资费政策,而对普通居民相对用量不大的国际电话,长途电话等业务实行了较高的资费标准。电信行业整体上处于亏损的局面。
这一时期,电信市场属于垄断经营，政府对电信资费实行严格的管制,包括两方面的内容,即对资费水平的管理和对资费结构的管理。
改革开放到20世纪90年代初—高资费结构阶段
1978年我国改革开放以后,国民经济得到迅猛发展,对于通信的需求大幅度提高,使得电信行业一度成为制约国民经济发展的瓶颈。为了加速发展,国家通过宏观政策及调控价格杠杆,逐渐提高电信资费的收取水平,形成了电信资费的高资费结构体系,一方面有效地缓解了电信行业的供需矛盾,另一方面为我国电信事业筹集到了宝贵的建设资金。从改革开放到二十世纪90年代初,国家陆续批准了电信企业收取电话初装费、邮电附加费等政府性基金，同时多次上调了电话资费水平,包括市内电话资费和长途电话资费。随着汇率的变化，又六次上调了国际及港澳合电话资费水平，有效地支持了电信行业的发展。
1994年之前，我国电信行业基本上是垄断经营的,管理上施行了政企合一的形式。电信资费的监管基本上采用了政府定价和政府指导价。因此很多电信资费一旦制定将几年保持不变。而且还有一些特殊政策和强制性标准,再加上长期运用交叉补贴政策,如国际补贴国内。长途补贴本地、移动补贴固定,电信补贴邮政，久而久之使资费结构矛盾日显增多。
结构性调整阶段—初步引入竞争平衡资费
1994年到2001年，是我国电信竞争初步引入的阶段,我国电信市场经营格局也由垄断向竞争过渡。一管到底的高资费结构显然不能适应电信行业的进一步发展。为了解决电信资费的结构性矛盾,国家先后在1996年、1997年、1998年和2001年四次进行电信资费的结构性调整，其核心是降低国际及港澳合电话资费水平,降低长途电话资费水平，降低出租电路资费水平,降低因特网业务的资费水平，降低农村电话费支出，适当提高市话资费水平，降低初装费和附加费收取水平(最终取消了这两项收费)。在电信市场竞争引入后,及时实现了电信资费的再平衡,大大降低了业务间的交叉补贴。
这一阶段的资费管制重点是：在资费总水平降低的前提下,逐步减少业务间的交叉补贴，以成本为基础，以市场为导向,对电信资费进行有升有降的结构性调整。适当提高市话资费标准，使市话逐步实现扭亏和减少交叉补贴,是各项电信业务建立全面有效竞争的前提,有利于实现通信资源的合理配置。
在市场竞争初步引入后,为了提高市场份额，存在竞争的电信企业间出现了以降价为主要特征的对抗，并逐步转化为价格无序竞争和价格战。这种现象从1999年开始出现,逐年严重,当前已经成为电信监管的难点问题之一。电信资费监督检查的重点也随之转变为重点查处价格无序竞争和价格战。
竞争格局初步建立——以法制化为基础的电信资费监管
实践证明,我国实行的不对称管制政策在一定程度上扶持了中国联通等新兴公司的发展。在政企分开。多运营商的竞争市场环境下，电信资费的制定及监管手段也应做出相应的调整。另外,随着电信服务的进一步普及，资费听证会的两次召开,表明了消费者对电信运营商及相关部门的政策和立法日渐关心。
从2000年开始,信息产业部陆续出台和实施了一系列电信资费监管新规定,以法制化为基础的电信资费监管政策框架初步建立。当前电信资费的监管框架由一系列法律、法规和部门文件组成,主要分三个层次,第一层为《价格法》,第二层为《电信条例法》第三层为一些部门文件。《电信条例》的实施,使得政府对电信资费的管制由行政手段转向法制手段。
目前我国电信业的大环境正发生着巨大变化：我国加入WTO之后,电信市场逐步开放；竞争主体确立之后。电信市场竞争逐渐趋向有效；《行政许可法》的颁布实施,对政府行政影响较大；电信法制化进程中,里程碑式的《电信法》即将出台。随着大环境的变迁，我国电信资费管制正迈入一个新的阶段,即从直接的标准管制逐步向间接的规则管制转变。电信资费定价也将由政府定价和政府指导价转变为市场定价。
剖析资费水平及资费管制趋势
我国的通信产业是在长期的计划经济条件下发展起来的,导致其资费结构与资费政策也有一定的局限性,滞后于技术进步带来的变化,不适应电信发展的需要。因此，在社会主义市场经济体制环境下,在兼顾国家，企业和消费者三方面利益的基础上,在资费总水平降低的前提下,逐步减少业务间的交叉补贴，以市场定价为主导，保障企业公平竞争。
电信市场进入充分竞争时期,政府仅对占主导地位的电信企业的资费实行上下限管制,运营企业可根据市场情况对资费进行调整。在这一时期,市场对于电信业务的定价起了重要的决定作用。放松管制不是放任自由,而是保持一定力度的适度管制，即从政府定价向市场定价转变，从制订资费标准向严格审批程序转变,从行政管制向依法管制转变,从直接管制向间接管制转变,从微观管制向宏观管制转变。电信资费的决定权将交给市场,政府所要做的就是剔除其中的不合理因素，确保电信产业的可持续发展。
随着市场竞争环境逐步规范,电信资费标准最终应由市场决定。政府对电信资费的监管政策只起到监督和引导作用,可以实现如下四个方面的主要转变：第一,资费种类由单一资费转变为“套餐”资费；第二,由下调资费标准为主转变为以结构性调整为主；第三,政府由制定资费为主转变为以市场监管和资费水平监测为主；第四,由管理电信企业为主转变为以管理通信行业为主。
我们有理由相信，随着我国电信产业的不断发展和政府决策部门的成熟完善,国内通信市场必将逐步形成“政府调控市场，市场决定价格，价格引导需求,资源合理配置”的格局,促进我国信息产业持续健康发展。
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