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创新思路，建立市场化农地征用新体制
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-5-8
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根据我国《宪法》、《土地管理法》及《土地承包法》等法律，农村土地属农民集体所有，但是国家可以根据经济与社会发展需要进行征用，转化为非农业用地。在这个过程中，土地一级市场由国家垄断，即由国家向农民支付一定补偿费用，把土地由集体所有转变为国家所有，然后国家再向土地需求方转让。国家向农民的补偿费用标准由国家决定，具体由土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费4部分组成，其中第一项为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，第二项按照需要安置的农业人口数计算，每人补助费标准为该耕地被征用前3年平均产值的4～6倍，两项之和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
最近几年的农地征用正是依据上述规定进行的。从各地的具体情况来看，这些规定并未完全得到落实，许多地区的补偿标准大大低于法律规定。例如在苏南地区，依据法律规定所计算出的每亩土地补偿费起码应该在5～6万元，但是往往只向农民补偿1～2万元，还有几千元的。在最近的某条高速公路拓宽工程中，征地补偿标准大大提高，也仅为每亩3.8万元，而且对公路两边占用的隔离带地区还不包括在补偿面积之内。即便如此低的补偿费用也很难完全到达农民手中，乡镇政府、村民委员会等组织往往还要以种种理由从中截留一大部分，真正到达农民手中的只有一小部分。由此严重侵犯了农民权益，引起农民的强烈不满，甚至酿成事端。
根据这些问题，最近一个时期以来，许多专家学者大声疾呼，要在农地征用过程中保护农民权益，并且提出了一些对策建议，政府也出台了一些相关的政策规定。分析这些对策，可以看出，其思路仍在于依靠国家力量，落实并进一步提高补偿标准，严格禁止或限制的截留私分，使其能真正到达农民手中。
我们认为，这些解决思路和办法并没真正抓住农地征用问题的要害。现行农地征用体制从本质上讲仍是计划经济型的，而这些解决思路和办法仍然在沿用计划经济的思路，即使能够得到落实，还只是一种治标之策，其作用是有限的，不能从根本上解决问题，也不能真正保护依附在土地上的农民权益。
计划经济与市场经济的本质区别在于资源的征用与配置权力是掌握在政府手中还是市场手中。在计划经济体制下，包括土地资源在内的各种资源的征用与配置权掌握在政府手中，作为企业和个人来说，只能服从和听命于政府的决定，而不能参与其中的决策过程。而在市场经济体制下，土地等资源的配置权则在市场手中，通过相关市场主体的平等博弈来决定和形成资源的配置成本和收益。我国现行农地征用中存在的上述问题其实都是一种表象和结果，问题的根源还在体制上，在于农地征用体制上的弊病。我国现行的农地征用体制，其本质仍是一种计划经济体制，一切由国家说了算。农民作为土地的所有者和供应者，被排斥在决策过程之外。投资者作为土地的需求者也不能和农民直接见面展开博弈。国家作为一个社会管理机构却介入其中，垄断土地一级市场，单方面决定土地征用的一切问题。
正是由于这种体制上的缺陷，导致农民无法获得一个平等的谈判地位与价格，无法在体制内和法律框架下表达自己的意志，维护自己的权益，当国家强行低价征用农民土地、使农民权益受到严重侵犯时，便无法通过正常渠道诉求，不能依靠体制和法律的力量来解决，而只能通过集体上访、静坐、暴力甚至自焚等体制和法律外形式表达自己的意志，以引起决策层的关注，处于违法维权状态。这种方式无论对农民个人还是对国家及整个社会，其代价都是十分沉重的，如果进一步演变下去，会更加激化农民与国家及其他社会阶层的矛盾，引发大的社会冲突，危害社会稳定。
那些主张在现有体制内通过国家提高并落实土地征用补偿标准以维护农民利益的对策建议，实质上涉及到计划经济体制是否具有自我“纠错”功能。中外几十年的实践证明，计划经济体制并不具有这种功能。尽管从理论上讲，社会主义国家是代表人民利益的，但是在现阶段，全体社会成员是划分为不同阶层的，相互之间的利益关系并不仅仅具有统一的一面，同时也有矛盾的一面，甚至相当尖锐。在社会阶层的划分中，农民无疑是一个重要的阶层。在这种情况下，如何保证国家的决策能够真正代表和维护最广大人民群众的利益，妥善处理不同社会阶层之间的利益关系，不能依靠一个社会阶层的高尚品质对另一个社会阶层的“恩赐”，而要取决于国家政治体制的完善，即国家政治资源在不同社会阶层之间的合理配置，以政治体制的合理来保证经济体制的合理。每一个社会阶层都应该在国家的政治权力机构之中有与自己人数成比例的代表，维护本阶层的利益，进而通过不同阶层在政治权力机构之中的博弈求得一个均衡点来化解社会矛盾。
同样不容否认的是，在传统的社会主义理论中，农民阶层往往被认为不代表先进的生产力与社会发展方向，天生就有小生产的落后性，因而有被排斥在国家的政治权力机构之外的危险。农民在国家各种政治权力机构中的代表及其地位与他们的人数在全社会总人口中所占的比重极不相称，在国家各种决策的形成过程中，他们没有足够的话语权，没有足够的力量与其他社会阶层进行博弈。由此也就不难理解农民为什么在土地征用过程中被排除在决策之外，不能取得一个谈判、博弈的地位与资格，农民不是作为一个主动的参与者，而只能作为一个被动的接受者，其权益无法得到维护。这些都不是仅仅能用工业化、城市化的需要等冠冕堂皇的大道理解释得了的。
用市场经济的观点来看，土地补偿费用的本质是土地价格，同其他商品的价格形成机制一样，它只能在市场供求双方的博弈中形成，而无法人为地计算和确定。计划经济体制的一个重大误区在于，认为计划机构可以人为地模拟市场功能，计算商品的价值，进而决定它们的价格，建立一个合理的价格体系，实现不同社会阶层经济关系的合理化以及资源配置的高效化。但是所有的计划经济实践都打破了这个“神话”，长期不合理的比价关系，特别是严重的工农产品价格剪刀差，破坏了社会资源的合理配置，导致并加剧了不同社会阶层之间的矛盾。上述国家所规定的农地征用补偿标准，实际上就是这种思路的产物，所谓的10倍、30倍，其根据何在？是如何计算出来的？由于不是在竞争中形成，农民就不信服。如何解决这个问题，我国在经济体制改革初期的改革思路是遵循着依靠国家调整的思路，寄希望于计划经济体制的自我“纠错”功能，在体制内用原有的思路去解决问题。这是经济体制改革的又一“误区”，实践证明，由于经济利益驱使的价格“攀比”心理，决定了国家永远无法建立一个合理的为社会各阶层广泛接受的比价关系，无法找到一个社会各阶层利益的均衡点，因而就陷于无休止的调整泥潭之中，不能自拔。而只有当价格体制的改革进一步深化，由“以调为主”、“调放结合”转变为“完全放开”，即由市场形成价格的新体制后，这些问题才能得到圆满的解决。
二、建立市场化农地征用新体制
我们认为，为了解决当前农地征用中的问题，切实维护农民权益，必须创新思路，走市场化道路，通过建立高度开放和竞争的土地市场，妥善处理有关各方的经济利益关系。
（一）确认并维护农民的土地所有权 要确认农民对土地的所有权及由所有权派生出来的其他权利，特别是处置权。要通过普法教育在全社会特别是在政府部门工作人员、城镇居民中确立农民对农村土地享有所有权，国家应该予以保护、不可侵犯的观念。
（二）打破国家对土地一级市场的垄断，建立高度开放和竞争的土地市场 要在确认农民对土地的所有权的基础上，打破国家对土地一级市场的垄断格局，国家应该退出土地一级市场，给农民以谈判和讨价还价的地位与资格，让土地供求双方即农民与投资者直接见面进行博弈，在竞争中形成双方都可以接受的价格，从而最终形成一个高度开放和竞争的土地市场。
（三）要严格区分两类不同性质的征地，防止滥用公益性征地，公益性征地价格也要市场化 对于经营性用地，由其性质所决定，国家没有必要介入，而应该严守中立态度，由投资者与农民去商定土地价格。要严格限定公益性用地范围，防止有些经营性用地假借公益性名义征用，例如高速公路、机场、铁路、港口、电站、民办教育等用途的用地，由于其明确的赢利目的，不能滥用教育、基础设施等政策名义由国家征用。对于公益性用地，由于国家是土地的需求者，因此就必须介入，但是此时国家的身份应该是一个平等的市场主体，它所代表的公权与农民的私权是平等的，公权不应该侵犯私权。国家不能享有和动用超越经济的强权，故意压低地价，而应该以相当于竞争性土地市场上的价格从农民手中取得土地。现在有许多人认为公益性用地的补偿标准应该低于市场价格，其理由在于它是为增加全社会利益的，甚至认为经营性用地由于有利于推动国家的工业化、城市化和经济发展，因此补偿标准也不能提高，农民要为此顾全大局，做出牺牲。这些理由其实都是站不住脚的。即使我们认为这些土地征用都有利于增进全社会福利，那么这个成本也应该由全社会承担，作为社会管理成本的一部分，而不能让一部分社会成员承担，特别是由农民这个弱势群体承担。
（四）经营性用地的补偿方式应该多元化 现行的农地征用补偿大多采取货币化。这种方式的好处在于简单明了，便于操作，但也有一些弊端，例如有些农民领到钱后挥霍浪费，以后生活没有着落；有些农民用来投资，但由于管理不善，亏损殆尽，同样陷入困境。为了解决这些问题，就要探索长久性的补偿方式。从全国各地的实践来看，土地折价入股和安置就业不失为两种好方式。折价入股是指把农民土地补偿费折算成一定股份后计入到项目投资中去，农民凭借股份可以长期从企业经营中获取分红收入。这样做既减少了农民自己投资的风险，同时也有利于投资者，减少了其投资额。而且，农民也会自觉关心、爱护企业财产，维护企业利益，从而可以解决许多地方存在的企业与当地农民存在尖锐矛盾，解决农民偷、抢、破坏企业财产的问题。例如在苏嘉杭高速公路等项目的征地中，试行这种方法取得了良好效果。安置就业方法同样对农民和投资者都有利。对农民来讲，有了一份稳定的工作和收入，从而可以避免失地又失业的风险。对投资者来讲，由于为农民安置了就业，从而可以减少货币补偿，等于节省了投资。
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