稳定是今年我国财政货币政策的主旋律

　　2004年初，我国经济面临着投资速度居高不下，通货膨胀压力增大的严峻形势。为了尽快制止这一势头，宏观管理部门调整了财政货币政策的操作力度，使宏观经济重新回到较为正常的状态。从一年来的情况看，财政货币政策有了一些新的变化和特点，也有一些值得改进的方面。

　　一、2004年财政货币政策的主要特点

　　(一)财政政策由名义上的积极转向实际上的稳健

　　1998年开始的积极的财政政策与稳健的货币政策在实施中主要以财政政策为主，货币政策为辅，这是在特定时期下财政货币政策组合采取的一种特殊方式。主要基于国际、国内面临较为严峻的环境：有效需求明显不足，经濟增长速度下滑，货币政策作用部分失效。因此，财政货币政策的搭配主要是加大财政政策扩张力度，同时佐之以货币政策来促进经济发展的组合模式。2003年下半年以来，中国经济基本走出通货紧缩，进入新一轮上升期，经济自主增长的能力明显增强。在这种情况下，财政政策继续实施扩张性政策已经不合时宜。另外，从规避风险的迫切性看，仅长期建设国债就累积达到9100亿元，而且中央财政债务依存度偏高，经济中积累了大量的或有负债，这些都为财政运行本身带来压力。因此，2003年下半年以来，虽然名义上是积极的财政政策，但实际上实行的是稳健的财政政策。

　　(二)多种财政货币政策并用

　　2004年，财政政策适应形势的发展变化，逐渐收缩扩张力度，在政策操作的内容上不断充实完善，运作方式更加成熟，为保持经济的较快增长发挥了重要作用。一是通过压缩长期建设国债发行规模，控制固定资产的扩张力度，政府的长期建设国债由2000—2002年的每年1500亿，调低到2003年1400亿，2004年又减少至1100亿元，并且明确承诺将逐步停发。长期建设国债的投向有所调整，由过去主要用于重点建设项目，扩展至在建重点工程的后续投入、公共项目的欠账填补和支持亟待进行的重大改革举措。二是继续深化农村税费改革。农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措，2004年已经取消农业特产税。在全国13个粮食主产省中，黑龙江、吉林全部免征农业税，其余11个省统一降低农业税税率3个百分点，还有部分省市主动免征农业税。另外，全国已经累计向种粮农民兑现补贴资金100多亿元。实现了农业增产、农民增收的目标。三是2003年10月出台的新出口退税政策，使出口退税率在总体上降低了3个百分点。同时按照新的出口退税运行机制，国家不但归还了2003年欠企业的出口退税2019亿元，同时又办理2004年新发生的退(免)税1669亿元，没有新欠退税发生。四是东北老工业基地8个行业增值税转型改革试点也正式启动。自2004年7月1日起，国家已经在东北老工业基地地区装备制造业等行业率先进行了增值税改革的试点。2005年在稳健性财政政策的指导下，将在试点的基础上逐步在全国范围实施新型增值税。

　　在货币政策方面，央行运用多种货币政策工具合理控制货币信贷规模，加强和改善信贷管理。央行通过发行中央银行票据及时对冲外汇占款投放的基础货币。2004年前11个月，通过公开市场操作回笼基础货币6569亿元。在此基础上，继2003年9月上调存款准备金率1个百分点后，2004年4月25日，再次上调存款准备金率0.5个百分点，实行差别存款准备金制度。2004年5月初，国家发改委与人民银行、银监会联合下发了《关于进一步加强产业政策和信贷政策的协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》。从10月29日起，又上调了金融机构存贷款基准利率，并放宽人民币贷款利率浮动区间和允许人民币存款利率下浮。在加大外汇对冲的基础上，于11月18日起上调境内商业银行美元小额外币存款利率。从财政货币政策搭配的角度看，财政货币政策在各自的领域内发挥作用，一定程度地体现了财政政策和货币政策合力的效果。

　　(三)加大了投资结构调整力度，成功地抑制了投资的过快增长

　　一方面，经济增长的加快促进了税收收入的大幅度增加。2004年全国税收收入总计完成25718亿元，增收5256亿元，税收收入占国内生产总值(GDP)的比重约19%，比上年提高1.5个百分点。税收收入是近年来增长最快，增收最多，超预算额度最多的一年，形成了经济增长和税收收入的良性互动局面。另一方面，财政支出既考虑了总量，又突出了结构调整。配合宏观调控的需要，财政压缩了基本建设支出，1—12月中旬财政基本建设支出2555亿元，比去年同期增加118亿元，仅增长4.9%。在抑制投资规模的同时，国家还成功地引导资金向农业等基础产业倾斜。2004年中央财政拿出近2000亿元支持“三农”；中央财政用于科教文卫体的支出近1000亿元；2004年还欠及用于当年的出口退税4000多亿元；西气东输、三峡工程、青藏铁路捷报频传；西部开发、东北振兴、中部崛起也都得到国家财政资金的有力支持。与此同时，中央银行为了抑制固定资产投资的过快增长，出台了一系列紧缩信贷投放的政策。中国人民银行于4月，再次决定提高存款准备金率0.5个百分点，直接冻结资金1100亿元。实行差别存款准备金率，适时、适度对钢铁、电解铝、水泥以及房地产、汽车等过热行业贷款进行合理控制。同时对于煤炭、电力、石油、交通、供水等公共设施、基础设施项目的贷款，则给予重点倾斜。从政策的执行效果看，货币供应量增长率大幅回调，广义货币供应量M2增长速度从2003年8月最高的21.6%回落到2004年12月末的14.6%。全年金融机构人民币各项贷款余额177363亿元，新增22648亿元，同比少增4824亿元，同比增长14.5%，为近几年以来的最低水平，低于全年贷款增长17%的调控目标2.5个百分点。财政货币政策在宏观调控中发挥了重要作用，全社会固定资产投资增幅出现了明显回落。固定资产投资增速从第一季度的42.9%，回落到全年的25.8%。

　　二、我国财政货币政策操作中存在的主要问题

　　2004年新增人民币贷款             单位:亿元

　　过去一年的实践表明，我国财政货币政策执行的总体效果是好的，保持了国民经济的较快增长，促进了经济结构的调整。然而，作为宏观控制两大支柱的财政政策和货币政策，目前的状况尚存一些问题，两者在深层次和高水平上的配合协调还做得不够。主要反映在：

　　(一)货币政策的操作中，主要压缩了短期贷款，使企业流动资金偏紧

　　2004年，金融机构新增人民币各项贷款22648亿元，比上年同期少增加4824亿元。尽管人民币贷款出现同比少增，但少增的贷款主要集中在票据融资与短期贷款上。宏观控制主要针对的是部分行业和地区的投资过热，而与固定资产投资密切相关的是中长期贷款。受4月份以来宏观调控的影响，自5月份，中长期贷款增速开始持续回落，但仍一直远高于各项贷款总额的增速。2004年，中长期贷款同比增长25%，增幅比上年低8.9个百分点，高出各项贷款总额的增幅10.6个百分点；短期贷款加票据融资余额，同比增长8.6%，比2003年末低7.4个百分点；中长期贷款增长速度高于短期贷款及票据融资16.4个百分点。从全年金融机构各项贷款的增加情况看，短期贷款增加6497亿元，同比少增3000亿元，占各项贷款少增部分的62.2%；中长期贷款增加13703亿元，同比少增500亿元，占各项贷款少增部分的10.4%；票据融资增加2026亿元，同比少增1197亿元，占各项贷款少增部分的24.8%，同比少增的短期贷款与票据融资占少增贷款总额的87%。短期贷款主要用于当前生产，票据融资属于中小企业常用的融资方式。短期贷款与票据融资的少增必然导致对企业正常流动资金投放的减少，也将导致中小企业获得贷款的减少。人民银行11月份进行的流动资金抽样调查结果显示：相对于大型企业，中小型企业流动资金状况较为紧张，小型企业中51.6%的企业感觉流动资金不足。4季度新增基本建设贷款2121亿元，同比多增546亿元。进入2004年4季度后，金融机构贷款的特点表现为短期贷款持续减少，基本建设贷款出现反弹苗头。

　　(二)信贷资金和财政资金用于中小企业的资金不足，民间借贷出现日趋活跃的现象

　　近年来，中国经济发生的最大变化，就是非国有经济的快速发展，非国有经济占国内生产总值的份额迅速增加。但是，实际经济领域的这种重大变化，并未能与金融领域的变化相适应。相对于非国有部门的资金需要而言，通过正常渠道分配的资金是远远不足的。2004年，随着银行机构信贷管控的持续，加之资本市场持续低迷，特别是居民储蓄存款实际收益为负值的情况下，民间借贷开始大量发生，其规模有不断扩大的发展势头。2004年4、5月份，货币信贷与固定资产投资增速双双明显减缓。但6、7月份，二者走势出现反差，货币信贷增幅持续下降，与固定资产投资密切相关的中长期贷款也出现较明显的少增。与此同时，固定资产投资却出现反弹。出现这种反常情况的原因在于：企业可以通过拆借集资与民间借贷，从银行体系之外获得资金。这些体外资金的存在为固定资产投资提供了额外的资金来源。贷款压缩，资金供给紧张促使部分企业转向民间借贷，各地民间借贷空前活跃、利率上升。据中央财经大学地下金融课题组对内地20个省份进行地下金融规模的调查结果表明‘，中国内地地下信贷2003年的实际交易规模大约在7405亿元至8164亿元之间，最大可能在7500亿元左右，交易额相当于合法金融活动的30%左右。调查显示，中小企业融资难问题是地下信贷活跃的主要原因。从地区分布看，越是经济不发达地区对地下借贷的依赖性越强。其中，西部6省中小企业40%多的融资皆来自地下借贷。

　　(三)财政存款波动幅度大对基础货币的收放产生影响

　　2004年货币信贷增幅下降，除了商业银行控制信贷外，财政存款增加较多也是主要原因，因为政府投资减少，银行配套贷款自然相应下降。货币供应增幅下降主要和基础货币下降有关，而财政存款的增减，将对基础货币的收放产生显著影响。为配合中央宏观调控政策，前11个月，在财政收入增长23.5%的情况下，财政支出控制较紧，仅增长14.1%。1至12月中旬国债累计发行6995亿元，比上年同期多发行691亿元，国债发行收入一部分只进不出。预算内基本建设支出拨付进度也逐月放缓，4、5、6、7四个月，全国基本建设支出连续出现负增长。这些加快资金入库、减缓国库资金流出的政策措施，导致财政存款增加较多。从货币供应看，财政在央行存款前三个季度逐渐上升，到年终急剧下降。前者会导致基础货币回笼，这是紧缩货币；后者会导致基础货币投放，这是扩张货币。财政存款增幅波动较大，给央行基础货币操作带来较大难度。2004年，在央行账户上，财政存款逐月增加。人民银行的统计数据表明，财政存款1月份为5989亿元，到了7月份猛增到9453亿元，此后依然在上升，10月份达到10507亿元。从2004年财政收支情况来看，前11个月财政收大于支，节余2836亿元，对宏观经济起紧缩作用，而最后一个月收入小于支出，对宏观经济起扩张作用。由于大量财政支出集中在每年最后一个月，因此扩张效果会明显影响下一年。

　　三、改进和完善财政货币政策的建议

　　(一)在稳健的财政货币政策操作上，要讲究内部组合

　　在财政政策与货币政策合理搭配使用方面，要求财政政策和货币政策必须讲究内部组合。在政策操作方面，需要对实行了6年多、且其正效应逐步被挤出的积极财政政策做必要的调整。这个调整要求，既要实现我们讲的“相对淡出”，又不能一下子停止前几年已经采用过的做法，譬如不能全部停发长期建设国债，不能放弃去年以来所采取的、被实践证明具有稳定经济和结构优化相结合的好的措施。据此，下一步“双稳健”组合中的财政货币政策应该将宏观经济管理重心从目前以需求管理为主转变为短期的需求管理与中长期的供给管理相结合方面来。货币政策主要用来解决短期通货膨胀和经济增长压力等稳定问题；财政政策用来在解决短期稳定问题的同时，主要是解决中长期的供给稳定问题。

　　(二)财政货币政策的使用要协调配合

　　2005年将实行稳健的财政货币政策，“双稳健”的财政货币政策要分工协作、搭配使用、协调配合。央行的货币政策调整应注重以下因素：一是密切关注CPI、PPI和经济走势，作为货币政策必须具备一定的前瞻性和灵活性。二是在政策的操作方面，要进一步发挥利率杠杆在宏观调控中的作用。财政政策方面，应该实现中长期供给稳定和结构优化。税收政策要“有增有减、有松有紧”。一是要适当扩大增值税转型的试点范围，以降低企业的成本，从而减少成本推动型物价上涨的压力。二是要积极推进内外资企业所得税合并，为企业公平竞争创造良好的税收环境。预算支出政策应继续保持一定程度的积极姿态，尤其是国债投资政策方面，要适当调减项目资金规模，优化使用结构，要将着力点放在中长期供给能力建设、结构改进和供给稳定机制建设方面来。

　　(三)落实科学发展观，合理控制信贷规模，防止资金体外循环。

　　从2004年的货币信贷数据看，货币信贷增长率出现大幅回落。如果2005年继续紧缩，很可能会造成许多已开工项目停建，银行已贷出的款项将可能难以收回，进而形成新的不良资产。为此，今年应根据经济金融形势的变化适时调控，应灵活调节公开市场对冲操作，保证金融机构正常的支付清算和合理的贷款资金需求。加强存款准备金、再贷款和再贴现管理，注意货币政策工具的协调配合，合理控制货币信贷总量。商业银行应当按照“区别对待，调整结构”的方针，既要防止部分行业严厉禁止项目的反弹，又要防止经济活动中正常资金需求的不到位，切实纠正“一刀切”的现象。及时为有市场、有效益、有利于增加就业的企业提供正常流动资金贷款，防止资金体外循环。

　　(四)加强统计信息工作，为实施稳健的财政货币政策提供依据

　　目前，我国统计资料不少，但适用的、可靠的不多，有些关键数据存在明显的矛盾。比如，从某些数据看，资金短缺，部分企业资金紧张；而从另外一些数据看，资金不仅不紧，而且有足够的资金来支撑高速增长的投资。还有些重要数据口径不全或者缺少基本的分组。如近几年体外资金循环较多，但由于缺少这方面的统计信息，使我们无法准确判断全社会资金到底有多大的规模。这种现状不利于宏观经济判断，在此基础上形成的财政货币政策也很难谈得上科学。因此，要切实重视宏观管理的基础工作，把加强统计信息工作放在突出位置上。

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