中印电信业发展与改革的比较分析

　　世界电信业在最近20年中取得了突飞猛进的发展，成为全球发展最快的产业之一。虽然各国电信业的发展轨迹不同，管制改革的模式不同，但是市场化与自由化并重、放松管制与制度重建并举，已经成为电信业体制改革的国际潮流。

　　中国和印度都是人口众多的发展中国家，都存在人口多、底子薄的矛盾，面临着工业化、城市化和经济社会实现现代化的艰巨任务。从电信业的发展看，两国的基础都比较薄弱，管制体制不够完善且实质性改革起步较晚。因此，中印两国电信业的改革和发展的难度要明显大于其他国家。另一方面，随着经济的发展和居民收入的提高，两国对电信产品和服务的需求也越来越大，成为了世界上两个最大的新兴电信市场，也是世界电信业巨头十分青睐的投资场所。因此，比较中印两国电信业的发展模式和体制改革措施，分析导致绩效差异的原因，对于今后两国电信业的相互合作和借鉴都具有重要意义。

    二、中印电信业发展模式与体制改革的比较分析

　　中印两国电信业的起点相同，都是在“一穷二白”的基础上开始发展的；中印电信业的成长模式也有相似之处，在发展初期都是由政府部门直接垄断经营，其后都经过了政企分开和引入竞争的过程。并且，中印电信业体制改革实践都经历了一个从政企不分和对在位垄断企业管制占主导的阶段到逐步放松管制与引入竞争的阶段再到重建管制制度的阶段。但是由于制度环境等差异，两国电信业的发展模式和体制改革都存在明显差异。

　　中国电信业采用的是一种“先发展、后改革”、循序渐进的稳健型发展和改革模式。在电信业体制改革之前，中国加大了电信业基础设施的投资建设，并且通过一系列优惠政策提高了电信技术水平，加快了电信业发展步伐，为电信业改革做好铺垫。改革初期，新组建中国联通，形成垄断竞争态势，并进行电信体制改革的初步尝试；其后主要是从现有企业改革着手，使用分拆重组等手段打破原有垄断、引入市场竞争；政府行政管理体制的改革与电信企业改革同步进行，并且通过对中国电信、中国联通和中国網通三大公司的股份化改造和海外上市，实现利用外资和电信企业的产权多元化改革。在资本利用方式上，中国在改革开放之初，就积极出台优惠政策、使用多种手段，解决建设电信业资金短缺的困难，扩大了电信业建设资金的投入，促进产业原始积累的形成；随着电信业改革开放的深化和电信业原始积累的完成，产业融资形式发生相应变化，境外上市融资、发行企业债券、引入民营资本成为电信业筹集资金的重要方式。

　　印度电信业采用的是一种“先改革、后发展”、一步到位的急进式发展和改革模式。这一模式首先着眼的是电信业的改革，希望通过大举改革，打破垄断，引入竞争，促进电信业的跳跃式发展。印度在通信设施和通信技术比较落后、电信业发展基础较差、自然垄断性仍然存在的情况下，就希望通过采取完全开放市场、引入私人企业和实行私有化等一系列改革措施，吸引国内外投资，加快网络建设，从而促进电信业发展。然而，由于制度环境的不确定性和经济发展水平较低，特别是电信业自身的基础设施薄弱、技术水平落后、自然垄断性较强、初始投资数额巨大，引进国内外资金并不理想，产业原始积累难以形成，电信业前期发展速度十分缓慢，并未达到预期的发展水平。在资本利用方式上，印度从一开始就主要是通过完全放开市场、引入私人企业以及加快国有电信企业的私有化进程等途径，吸引国内外资金投入电信基础设施建设。然而，印度电信业资金短缺的矛盾始终没有得到解决，基础设施建设滞后的瓶颈制约一直没有得到缓解。

　　经过不同路径的体制改革，目前，中印两国的管制机构也存在较大差异。中国电信业管制机构是1998年组建的信息产业部（MII），它隶属于国务院，它的行政职能比较广泛，不仅包括通信产业，而且包括电子、软件等其他信息产业。信息产业部的成立，打破了中国电信业原有的政企不分、管制者与被管制者同为一体的局面，管制对象、管制目标以及相关利益主体的责任、权利得到了初步明确，但是，仍然存在着管制机构并非完全独立，立法、司法和行政职能划分不清，管制措施的程序化、法制化以及透明度不够等问题。另外，《中华人民共和国电信法》迟迟还没有颁布实施，电信业尚未实现依法管制，必将影响电信业的市场化改革、电信企业的市场行为和管制机构的监管行为。

　　印度电信业的管制机构较多，有1985年成立印度电信管理局（DOT）、1997年成立电信管制局（TRAI）、1999年成立的电信服务部（DTS）。为了协调三大管制机构的关系，2000年，印度政府根据新出台“2000年度电信管制修订法令”，成立了“电信纠纷解决与受理上诉法庭”，并改组了TRAI，重新界定了TRAI的职能：为政府制定电信业务资费、互联费、互联技术标准和质量标准，提供关于颁发或取消许可证的无约束力的建议。虽然印度电信业的管制机构都是依据相关法律法规设立的，但是多家管制机构并存，职责重叠、职能交叉和政出多门的问题比较明显，影响了管制程序的透明性和权威性。印度的电信业的法制建设比较超前，基本实现了依法管制。1994年颁布实施了《国家电信法》，随后进行了多次修订。印度电信业法制法规比较健全，但变化比较频繁，电信业发展政策变化较快，给电信业的规范发展也带来了一定的消极影响。

    三、中印电信业发展和改革的绩效差异及其原因分析

　　在本国政治经济制度、经济发展水平等因素的影响下，中印电信业选择了迥然不同的发展模式和改革路径，经过20多年的发展，两国电信业的绩效水平出现了明显差异。20世纪90年代初，中印电信业的发展基础基本相同，发展水平都比较落后。1990年，中印两国电信业主线普及率都不到1%，中国电话普及率为1.1%，印度为0.7%。1995年，中印两国移动电话普及率分别为0.3%和0.01%。经过近20年的不断改革和调整，中印电信业都获得了较快发展，分别建成了世界第一和第八的电信网络。但是相比较而言，印度电信业的改革效果还不是十分理想，电信业的产业绩效与中国的差距较大。据有关专家衡量，印度电信业大致落后中国电信业5-8年时间。从主要电信业务指标看，截止到2004年11月，印度电信主线普及率为8.3%，电话普及率为7%。其中，固定电话用户达到4431万户，普及率为4.1%；移动电话用户为4600万户，普及率为4.3%；电信服务的乡村覆盖率达到83%。同期，中国电信主线普及率达到30%，是印度的3.6倍；电话普及率为25%，是印度的3.57倍。其中，固定电话用户达到31315.6万，普及率为24.5%，是印度的6.0倍；移动电话用户达到32992.4万，普及率为24.8%，是印度的5.78倍；已通电话的行政村比例达到89.9%，高出印度6.9个百分点。从电信业的效益指标看，2003年中国移动年报显示，截至2003年底，中国移动全年纯利润355.6亿元，2003财政年度的利息、税项、折旧及摊销前盈利从2002财政年度的773.1亿元增至922.78亿元，增长19.4%；总资本负债率由26%下降至18.3%。而2002年印度电信运营商累计亏损770亿卢比（192.5亿元）。印度电信企业负债率很高，大多在70%以上，高额负债使得企业的利息成本很高，部分企业的资金成本高达18%，过去两年内企业收益还不能抵消利息成本和累计亏损。另外，从电信业务资费水平、服务质量和劳动生产率的比较看，中印两国之间存在一定差异。

　　导致中印电信业发展绩效出现较大差异的因素很多。从表面上看，似乎是两国电信业选择了不同的发展模式和改革路径所致。但从本质分析，导致这种差异的主要原因在于两国制度选择的不同。

　　中国是实行社会主义制度的发展中国家，20世纪70年代末、80年代初开始的改革开放标志着中国进入了一个体制转轨与经济转型并举的“双重转型”时期：一是从中央计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，市场机制逐步在经济运行中取得主导地位；二是从相对落后的粗放型经济向比较发达的集约型经济的转型，经济现代化程度不断提高。正是在这种制度环境下，中国政府并没有急于实行电信业的私有化改革，而是在政府主导下逐步实行电信管理体制改革，逐步实现电信业的市场化。也就是说，中国电信业改革进程与经济转型和制度转轨的进程是基本一致的，经济的快速发展和居民收入的持续增长为电信业发展提供了来自需求方面的强劲拉动力。

　　印度是一个私有制占主体地位的资本主义国家，但是与发达的资本主义国家相比较，其市场经济的制度框架很不完善，市场发育程度和经济发展水平仍然比较落后。20世纪90年代初期以来，印度也开始采用一种渐进式的、各方都同意的改革模式，这种模式更加强调建设一个发展完备的制度架构，包括一个民主政治架构、法律框架、知识产权的保护、各种市场规则和重新分配机制等。印度政府采取的改革措施包括，加快国有经济的私有化进程，缩小国家政府部门对商业投资的干预、减少国家对生产要素投入与产出价格的不当限制、不断降低税率和对外商直接投资的限制。客观地说，印度的经济改革取得了一定成效，经济增长速度一直高于世界平均水平，新兴服务业，特别是软件产业获得了快速发展，成为带动国民经济发展的新增长点。但是，由于政党纷争和政府的频繁更替以及制度架构的不够完善，经济政策的变化较快，印度的渐进式改革引致的是渐进主义的增长模式，经济增长潜力并没有得到充分的发挥，二元经济结构的矛盾仍很突出。正如前文所分析的，在制度框架不够完善的情况下，印度政府借鉴欧美国家电信业改革经验，较早启动了电信业的自由化、私有化改革。欧美国家电信业改革是在资本主义市场经济体系高度发达的背景下启动的，整个社会对市场管制、竞争手段以及公司资本结构的配套体系相对完备，因此，这些国家在电信业改革时，可以选择放松管制、实行私有化改革。相比较而言，20世纪90年代，印度电信业并不具备完全放开市场、实行自由进入以及对国有电信企业实行私有化改革的制度环境和基础条件，完全依靠市场扩大投资和配置资源，显然是不妥的。另外，由于执政党和在野党及议会内部对电信业发展和改革的政策存在明显分歧，不少政策的出台是权衡党派政治利益后不同党派之间相互妥协的结果，政策的变化较快。在具体执行中，党派纷争再次干扰，电信业改革和发展的阻力较大。另外，电信管制和管理机构重复设置，政出多门，也对印度电信业的发展产生较大影响。

　　但是也应看到，为了应对世界电信业竞争，加快本国电信业发展，从2002年开始，印度政府先后采取了建立普遍服务基金、移动通信实行单向收费和实行全服务牌照制度等一系列改革措施，既提高了电信业的自由化和市场化程度，完善了印度电信业的管理制度，也为印度电信业发展注入了新的活力。可以预见，未来一段时间内，印度电信业将保持高速增长态势。中国电信业发展和改革取得的成效要明显好于印度，但由于中国电信业改革是在传统计划经济体制向社会主义市场经济转型中启动的，不能完全摆脱行政干预和国有资本单一结构导致的资本关系的束缚。再加上政治体制以及既得利益集团等因素的影响，中国电信业传统管理体制的刚性较强，改革的任务仍很艰巨。中国电信业尚未建立完善的法律体系，管制机构缺乏明确的法律地位、相对独立性和必要的权威性，司法、社会公众监督机制比较薄弱，缺乏一套系统的法律制定与实施程序。

    四、结论与启示

　　比较中印电信业的制度选择、体制改革和产业绩效可以得到如下启示：

　　启示之一，电信业的发展和改革是一个循序渐进的过程。中印两国都是发展中国家，与欧美发达国家比较，电信体制改革的制度环境、市场准备和产业基础存在很大差异，电信业的发展和改革需要选择适合本国发展实际的模式和路径，循序渐进。电信业发展过程中，不同发展阶段应有不同的发展目标，一个阶段的目标完成后，为后一个阶段的目标奠定了良好的基础，才可能保证后一阶段发展和改革的顺利进行。发展中国家电信业的“新自由化改革”不能急于求成，若不顾本国政治经济制度的影响，超越发展阶段，往往事与愿违。尤其是在电信业自然垄断属性仍很明显、相关条件尚不具备的情况下，不顾电信业的发展水平和市场需求状况，就试图通过完全放开市场、大力引入竞争和加快私有化进程来促进电信业发展，效果并不理想。

　　启示之二，私有化并不是电信业引入竞争的唯一途径。电信业的市场化改革是大势所趋，但市场化并不完全等同于私有化，要正确处理市场化、自由化与私有化的关系。只要产权是明晰的，并且具有独立的市场主体地位，非私有制企业之间也能够形成竞争。以私有制为主体的经济体制有利于电信业私有化进程的顺利推进，但是电信业是具有一定规模经济性和范围经济性的特殊产业，在基础设施、技术水平和产业发展能力较弱的情况下，过早地推进私有化进程，不一定有利于产业的发展。产业尚未发展，基础设施落后，技术水平较差的情况下，产业发展不能完全依赖实行私有化或民营化的方式引入竞争。在相当长的一段时间内，电信业发展还需要凭借政府和市场的双重手段，对资源进行配置和监管。在转型经济中，电信业的私有化和民营化要在制度和规章完善的前提下，在一个设计周密的框架中进行，要将建立制度基础摆在比私有化更优先的位置上。也就是说，私有化和自由化要以稳定化和制度建设为前提。

　　启示之三，辩证看待电信业发展不同阶段中垄断与竞争的关系。电信业的自然垄断性与社会发展阶段、技术发展水平和市场需求状况是动态相关的，电信业的不同发展阶段，垄断与竞争的作用是不一样的：发展早期，电信业的自然垄断性仍然比较明显，垄断经营具有存在的合理性，盲目引入竞争，只能事与愿违；随着技术进步和需求的扩大，电信业面临的经济、技术和市场条件发生了变化，电信业的自然垄断性逐渐减弱，垄断经营的弊端逐渐显现，打破垄断、引入竞争，能够加快电信业发展。在电信市场形成良性竞争、有效竞争的局面，需要法制环境、政策设计、政府管制能力等多方面因素的配合。

　　启示之四，电信业发展模式和改革路径要与制度背景相适应。在电信业中如何引入竞争、何时引入竞争，以及何时、如何进行体制改革，需要综合考虑制度选择、发展模式和发展阶段等各种相关因素，科学、合理、慎重地做出决策。电信业体制改革要与政治社会制度和经济社会发展水平相适应，尤其是要与电信业自身的发展阶段相适应，要在稳中求进。不顾体制因素、制度条件和电信业自身的发展水平，超前进行频繁的体制改革，不利于电信业发展；同理，管制体制长期滞后于电信业的发展需要，也不利于电信业的规范、有序发展，产业发展与体制改革要同步进行。

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