中国铁路运输供需缺口及相关产业组织政策分析

　　二、铁路运输供求缺口的原因分析

　　1.企业目标错位

　　铁路运输的网络性极强，客观上要求网络的各个部分有机结合以提高运输效率。目前，我国铁路网按地区设置14个铁路局(铁路集团公司)，造成铁路网的人为分割；实行部、局、分局、站段四级管理机制，铁道部作为铁路运输的监管者，同时也是国家铁路运输的经营者，政企不分。铁路业运距较长，各铁路局所完成的运输量中，60%以上为跨局运输；各铁路局的收入中，75%以上来自于内部清算。路局设置、收入分配体制、铁路运输特性的矛盾，造成了铁路运输企业不能单独获得收入和提供运输产品，导致企业目标的非效率化并定位于获取更大的清算收入，具有吃“大锅饭”、扩大成本核算的倾向。这一结论可以从国家铁路运输的利润率来得到证明。

　　2001年，铁路运输收入和总成本比上一年都有较大的增长，其中运输收入的增长主要来源于客货运，但成本的变动却主要源自“其他”项目，这一项目达682.8亿元，比2000年净增559.1亿元，这是极为反常的现象。除2001年外，历年国家铁路的运输总收支差都大于国家铁路所实现的利润，这说明了造成铁路业亏损和效益低下的主要是运输业务以外的辅业；铁路运输承担扶贫、救灾、社会福利、军事需要等公益性运输无法得到补偿，加剧了铁路运输企业效益的低下。从理论上来说，既然收入主要来源于内部清算，各铁路运输企业就有夸大自身成本的倾向，这是成本居高不下的一个原因。根据国际经验，铁路每运一个人就少运3—4吨货物。依据这一比例，我们将1994—2003年间的旅客周转量换算为3—4倍的货物周转量，并计算1995—2003年的增长率，将这一增长率和运输成本的增长率做一个比较。可以看出，周转量的3倍增长率和4倍增长率基本一致。运输成本的增长率大体上高于周转量增长率，但2002年的运输成本增长率有一个大的波谷，原因是2001年的运输成本过高，达1418亿元。这从一个侧面说明了运输成本过高以及交叉补贴的存在。

　　2.定价机制失效导致需求相对过旺

　　价格机制是市场有效运行的基础，价格足够灵活的波动是调节供需的有力杠杆。根据中华人民共和国《铁路法》，定价主要由铁道部、国家计委(发改委)决定，与市场联系最为密切的运输企业没有根据供需状况定价的权利。从整个运输系统看，水运价格完全放开，公路客运实行政府指导价，公路货运完全由市场调节，民航的价格规制力度近年也有松动的趋势，僵硬的定价体制导致铁路运价与其他运输方式的运价极不协调。

　　1989年以来，铁道部、国家计委(发改委)不断调高铁路运价。即使这样，铁路名义运价与其他方式相比仍然偏低。航空运输的收入弹性高，水运在运输市场中不占据重要地位。因此，公路和铁路运价的对比就很能说明问题。有关数据表明，1989—1993年，公路的平均客运价格、货运价格分别是铁路调高后价格的1.8倍和10.6倍；1993—2004年，公路的客运价格、货运价格分别是铁路调高后价格的1.7倍和14.3倍。过低的铁路运价，一方面加剧了铁路运能与运量间的矛盾，另一方面导致铁路承担过多的短途运输，运距增长缓慢，运输效益欠佳。从运输分工的角度看，由各自的运输优缺点决定，铁路适宜长距离的和大批量的运输，而中短途的运输理应交由公路来完成，价格的不对称影响了运输方式的合理分工，使各自的特点难以发挥，且造成了铁路长途运输对短途运输的隐形补贴。

　　另外，在剔除了通货膨胀因素之后，客运与货运的运输量和实际收入增长率的对比也进一步说明了这一问题。从理论上说，实际运价的变动应为收入、运输量两者增长率之差。我们首先来看客运实际运价变动，1994年以前，实际运价下跌，1995年铁路客运提价后，连续2年实际运价上升但同期运输收入增长不显著；1997—2000年间实际运价呈波动趋势，到1999年实际运价增长率几乎为零；2000年后的时期，除2001年实际运价有较为明显的上升外，2002、2003年实际运价增长率趋向于零。再看货运实际运价变动，1991—1996年实际运价处于下降的阶段；1996、1997年铁路货运两次提价后，1997、1998年连续2年实际运价上升，之后是连续2年的下降；2000年再次提价，换来的是2001年的上升，但2002年下降和2003年几乎为零增长。分析结果隐含的意义是，铁路实际运价与政府的定价政策密切相关，在提价后的短时期内，实际运价都会有所上升，但铁路提价的幅度显然跟不上运输发展的步伐，提价的效果并不理想，无论从名义价格还是从实际价格的角度考虑，运价与铁路运输在运输体系中的地位和自身的特点都不适应。

　　另外，以不变美元为单位，在具有统计数据的国家当中，中国铁路运输的每人公里的客运收入和每吨公里的货运收入在同时期的各国比较中排名靠后。就每人公里的客运收入而言，只有委内瑞拉、科特迪瓦、埃及、尼日利亚、亚美尼亚、印度低于中国的0.01美元；就每吨公里的货运收入而言，只有哥伦比亚低于中国的0.008美元，为0.003美元。

　　3.投资缺乏导致供应不足

　　现代经济和铁路运输关系非常密切，铁路交通网络分布具有相对集中的趋势，经济发达国家和地区一般都具有相应发达的铁路交通网络。世界上最大的铁路线网集中于北美和欧洲：北美铁路线网占世界铁路总里程的1／3，主要分布在美国和加拿大南部；欧洲的铁路线网约占世界1／3，其中西欧约占1／6，东欧约占1／6；另外的1／3则主要分布于中国大陆东部、日本列岛等。2000年，中国人均拥有铁路仅为5.383厘米，线网密度为7.16米／平方公里。人均拥有量不但远远落后于美国、英国等私人交通发达的国家，也比不上印度、埃及等发展中国家。

　　相对于快速增长的需求而言，铁路供给的增长是微不足道的。1980—2003年，中国铁路营业里程仅增加了37%，而旅客周转量和货物周转量却分别增长了505%和348%，运输密度居全世界之首。在基础设施的现代化水平方面，2000年中国铁路电气化率为21.6%，与日本和英、法、意、德等欧洲主要国家存在着较大差距。铁路供给在地区间不均衡，全国的铁路线网中，东部沿海、东北重工业基地等的线网密度大大高于经济发展水平相对滞后的西部地区。据统计，占全国土地面积71.5%的西部12省市，铁路营业里程在2001、2002年占全国的比重分别为36.9%、37.2%。依此推算，2年间东部线网密度分别为西部的4.29和4.24倍。此外，铁路重载技术落后于国际水平，高速铁路发展缓慢。1999—2003年，铁路运输基本建设投资占全社会基本建设投资的比重一路下跌，由5.46%跌到 2.69%。与道路运输相比，铁路运输的基本建设投资也不容乐观，铁路运输与道路运输基本建设投资的比率从1999年的60.28%下跌到2003年的19.49%，且下跌的趋势是一直持续的。

　　除经营者本身的积极性外，铁路供给不足的根源主要在于其投融资体制。根据《铁路法》的规定，地方铁路、专用铁路、铁路专用线的建设计划必须征得国务院铁路主管部门或者国务院铁路主管部门授权机构的同意，社会资本進入铁路行业门槛过高。因此，铁路的投资来源主要是发行政府债券、银行贷款、征收铁路建设基金等。目前，铁路业自身的盈利有限，甚至20世纪90年代中期一度出现亏损，依靠自身的积累难以维持铁路建设的需要。进一步说，铁路长期负债累计达2000亿元，而铁路建设基金只有380亿元，建设基金的一半用于还本付息，基金的征收标准已超过运费总水平的40%，结果是能用于投资的基金极为有限。

　　铁路投资机制存在的主要问题是：①负债水平过高，自身盈利能力较差的情况下资产负债率达 30%。②融资渠道单一，自身积累少，每年20亿元铁路建设债券，主要依靠铁路建设基金和银行贷款，而银行贷款还款压力重，铁路建设基金征收额度已很大；“九五”期间完成基建投资2400亿元，其中铁路建设基金和铁路银行贷款占2100亿元，比例为86%，地方和企业仅占14%；1998—2002年，铁路基建投资每年500亿元，而公路每年达3000亿元。③铁路固定资产投资与社会总投资的增长不成比例。

　　4.进入壁垒起到了保护落后的作用

　　铁路业极具自然垄断性，沉淀成本高且回收周期长、资产专用性强、密度经济效应明显，铁路运输的网络性和铁路建设的高成本决定了进入者必须利用在位者的运输线路，互连互通需要的非对称性使得在位者极易采取阻止对手进入行为，这些形成了有效的经济壁垒，从而使得在位厂商能够维持低效率的经营。

　　政府对铁路业的进入也实施了极为严格的控制。1991年5月1日颁布实施的《铁路法》实际上将铁路运输经营权严格控制在国家铁路、地方铁路和少数的专用铁路。铁道部作为铁路运输经营企业的总代表，拥有行政管理的职能，这大大提高了进入难度以及新进入者与在位者竞争的劣势。与进入壁垒相对应的是高退出壁垒，铁路业的准公共产品属性使其负有普遍服务的责任，一个地方铁路交通线路运营与否的关键在于铁道部和当地民众、政府间的博弈，出于社会稳定和地方利益的考虑，往往会使经济效益不佳的铁路维持经营。铁路业巨大的沉淀成本及其回收周期长的特点，特别是合资铁路一般背负巨大债务的因素，再考虑到资产转让方向的惟一性、参照物的非确定性等，使陷入困境的企业往往进退两难。

　　目前，我国建立的地方铁路和合资铁路，虽然冲击了垄断性的市场结构，但合资铁路的经营状况却参差不齐，位于广东经济最具活力地区的广深铁路2001年的利润增长率为11%以上；从成立伊始就背负沉重债务的北疆铁路则在2000年通过由铁道部还贷的方式从合资变成铁道部独资。

　　强有力的进入壁垒，导致铁路运输企业所面临的行业内部竞争极为有限，国家铁路占据铁路运输95%以上的市场份额，而由于铁路运输的价格低廉，运输距离长，全天候、安全、舒适等其他因素，其他运输方式对铁路的替代作用不很明显，1990—2003年铁路运输量变动范围不大就是一个证明。缺少竞争的直接结果就是铁路运输企业的生产率低下，这对供需失衡起到了推波助澜的作用。

　　三、铁路供需缺口的解决方案

　　1.实施“网运分离”，理顺价格机制

　　①铁路属于网络型产业，产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强的垂直关系，生产厂商必须借助于传输网络才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用厂商生产的产品或服务，一个完整统一的网络是提供社会化服务的基础。对于铁路基础设施，网络上的流量是衡量网络作用的最佳指标，而网络上的流量将随着网络节点的增加呈几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益就越大。②铁路基础设施的特征是高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本，以至于多提供一单位产品所增加的边际成本较低，而分摊到单位产品上的固定成本较高，后者显著高于前者。所以，持续增加产量可以不断地摊薄固定成本，从而持续降低平均成本。网络上的运输产品数量越大，分摊到每一产品的成本就越低，运输产品本身具有比较明显的规模经济性。③铁路存在密度经济，随着某一条具体的铁路线路运输密度增加或某一特定运输产品产出扩大引起平均运输成本不断下降。以上三方面相互作用，使得铁路基础设施具有强自然垄断性。出于自然垄断性并考虑普遍服务性，政府采取了严厉的进入规制措施；进入规制的结果，一方面，导致铁路网络垄断的非自然性，经营者的经营资格和能力没有经过市场的检验；另一方面，在不具有范围经济的前提条件下，混淆了垄断与非垄断业务的差别，使得铁路主、辅业间存在明显的交叉补贴。

　　对铁路业的分析表明，区分垄断与非垄断业务、放松规制，且实施“网运分离”是铁路业发展的方向和途径。“网运分离”的关键在于运输网络需要保证对于运营商的平等接入，这就需要国家强有力的干预措施。在“网运分离”后，应当组建由国家经营、监督权经营权合理配置的线路公司负责路网的运行、维修和调度，以保证各运输经营企业接入网络的平等性。在同一运输区间，或是通过投标竞争选定惟一经营者，或是组织不同的主体进行运营，以达到相互竞争的目的。国家的规制则应着眼于线路分布的合理性和公益运输的安排，并制定运输企业竞争的规则。

　　在“网运分离”、政企关系理顺后，尚须辅之以价格体系的调整。供小于求是计划经济的常态，市场经济由于价格起着调节供求的杠杆作用而能够使供需均衡。当任何一种商品供不应求时，其价格必然上升，从而减少需求并刺激供给增加。在计划经济条件下，由于价格不能发挥或基本上不能发挥调节供求的杠杆作用，一切由计划部门安排，企业没有强力的激励机制，因而总体上的供不应求与局部的供大于求是常态。我国铁路运输能力紧张从根本上讲是价格问题，是价格没有起到调节供求的杠杆作用。如果价格能够因时因地而变，使我国铁路运输企业成为真正的企业，则铁路运输能力的紧张和短缺是不会持久的。因此，价格体制改革的目标在于使铁路运价与其他运输方式、消费者承受能力及整个宏观经济环境相适应。

　　2.实行激励性规制，降低进入壁垒以形成有利于竞争的市场结构

　　现阶段中国铁路业受到严格的监管，铁道部作为政府部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。除铁道部外，铁路部门还受到国务院其他几个部门的控制。在严格的监管下，规制并没有达到人们所期待的目标：铁路业经历了20世纪90年代中期的亏损及之后获利甚微的变动，资源配置的无效导致供需的失衡，内部清算收入分配制度导致了不同线路、铁路局间的交叉补贴，铁路垄断的非自然性引发了内部资源利用非最优化。

　　以新古典和新制度经济学为标准，克鲁和克林多佛尔(Crew & Kleindorfer)采取效率指标对自然垄断产业各种治理方式进行比较，排序的结果是：激励性规制绩效较好，报酬率规制绩效一般，国有企业以及不受规制的垄断行业绩效较差。英国经济学家李特查尔德(Littlechild)对英国电信公司 (BT)的各种规制体制进行评价，得出的结论仍然是建立在价格上限基础上的激励性规制绩效最优。从国有企业固有的弊端、中国的区域差异及铁路运输的现状出发，提价后的价格上限规制、“网运分离”后的特许投标制度等激励性规制更具有现实意义，有望实现铁路运输业效率提高及保持运输大动脉的双重目标，但激励性规制实施的前提条件是降低进入壁垒、引入有效竞争机制。

　　3.完善铁路投资机制，促使铁路和其他运输方式有效竞争、相互补充

　　铁路基础设施投资具有明显的规模经济特性，但是，落后的投融资机制却使铁路处于尴尬的境地。铁路所需的巨大投资，无疑是铁路业依据自身的盈余能力所不能达到的，而银行贷款使铁路业背上沉重的债务包袱，高达运价40%的铁路建设基金更多的体现为行政力量的推动，公共资金成本过高、国家铁路与合资铁路建设成本的巨大差异反映了扩充投融资渠道的迫切性。由前面的分析可知，货运缺口从1998年开始收缩，而铁路运输基本建设投资与全社会基本建设投资相比一路下跌，投资不足仍然是铁路业的重要制约因素。

　　铁路的网络性决定了铁路的规模经济特性作用的程度与铁路线路长度、铁路网可通达的结点数呈正相关。因此，打破现存的行政壁垒、保证路网的互联互通，就成为盘活铁路投融资机制的关键。传统观点认为，铁路的建设经营是国家的事情，地方政府、银行、企业只是运输服务产品的消费者而不是提供者，这种认识大大限制了铁路建设的发展速度。此外，铁路建设周期长，资本回收周期较长，投资的激励天生不足，因而规制承诺在扩大投融资渠道的过程中尤为重要。为缓解铁路投融资不足的矛盾，可以对进入铁路业的其他资金实行优惠的税收政策，降低投资者的成本，通过调节资金的供需关系及流向来增加铁路业的建设资金。在资金运营的过程中，政府需要以切实的措施来鼓励和引导社会资本进入铁路业。