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美国联邦煤炭资源管理体制
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2008-4-23
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美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方政府几级行政管理体制。联邦层次煤炭资源管理涉及到能源部和内政部，但由于部分煤炭资源赋存在农业部管辖地，所以有些情况下也受农业部管理。此外，矿山卫生与安全由劳工部矿山安全卫生管理局负责。农业部森林局对其辖区内的煤炭资源也拥有管理权，但其管理职能只限于要求提交矿产方面的经营现划，不涉及收益及合约的报告。
美国煤炭资源管理是自上而下的管理，在宏观层面上，随美国整个能源战略、规划的调整而调整，这类工作主要由能源部负责，同时能源部还承担能源技术研发及信息服务方面的职能。微观层次上的管理，包括煤炭租约的设置、发放、监管以及矿山环境问题等，由内政部负责同时，内政部也负责能源战略框架下煤炭资源规划的制定，比如煤炭租约的时空安排等。
一、内政部是煤炭资源的主管部门
煤炭资源的微观管理职能，包括租约发放、资源勘查开发的监督、收益征收与分配等微观管理方面的内容，由内政部负责。同时，内政部还负责煤炭资源规划、煤炭租约安排等。煤炭资源管理的不同职能在内政部内部也有分工，主要涉及到土地管理局、矿产管理局、露天采矿复垦局等。
1．土地管理局
在土地管理方面，土地管理局管理联邦所属土地和印第安土地，这些土地主要位于美国西部12州，面积约为 2.62亿英亩，占美国陆地面积的 1 / 8 。在矿产管理方面，土地管理局主要管理联邦所属公共土地上的矿产资源，包括石油、天然气和其他各类矿产。土地管理局管理大约 7亿英亩地下矿产资源（矿产地） , 涉及 45000个油气租约，其中 21000个租约目前在产 （ 2005 年）。同时，土地管理局还管理着 399个地热租约，其中 55个在产。
土地管理局是煤炭资源的主要管理部门，其依据的最重要的法律是 1976 年《联邦土地政策和管理法》，其职能主要包括：土地利用规划；负责煤炭租约的发放及同租约发放有关的各类采矿计划、经营计划等的审查；负责发放许可证和采矿租约、审查矿山规划、经营规划和其他开发计划、资源保护与环境保护、保证政府的权益得到适当补偿等。土地管理局下设 10个部门，管理煤炭资源的部门主要是矿产、不动产和资源保护处，该处下设 5个科，固体矿产科是煤炭租约的具体管理部门。土地管理局同时还设有 12个州的派出机构，每个州都设立一个土地管理局驻州主任。
2．露天采矿局
露天采矿局成立于 1977年，主要负责平衡国内煤炭开采和环境保护之间的关系。露天采矿局负责制定矿山标准及土地复垦标准
。其职能任务主要有两项：一是保护煤矿生产和复垦中的环境及公民安全，二是对 1977 年以前的废弃煤矿进行复垦和改造。露天采矿局负责采煤许可证的发放、保证金管理、复垦等，在煤炭资源的管理上，露天采矿局和矿产管理局之间有些交叉。在具体煤炭租约的管理中，露天采矿局根据《露天采矿控制私复垦法》负责露天矿和矿井开采建设项目的审批，只有达到复垦标准，才发放煤炭勘查许可证和煤炭营业许可证。
3．矿产管理局
矿产管理局是煤炭资源资产收益管理的核心部门。内政部矿产管理局成立于 1982 年，其起因是，过去一直由地质调查所权利金科负责权利金的征收管理。随着权利金收入的增加，美国联邦政府提高了对其重视程度，国家能源资源财政责任委员会发现权利金科无法很好地管理提交的权利金数据、租约账户信息，无法很好地履行审计，有鉴于此，美国内政部于1982 年成立了矿产管理局。矿产管理局的职能是负责及时征收说明、分配和核查从联邦和印第安土地上获得的矿产收益以及管理外大陆架矿产资源（主要是石油和天然气），包括政策制定、安全生产、环境保护等矿产管理局下设 4个分部，包括管理与预算分部、海上矿产管理分部、政策和管理促进分部以及矿产资源收益管理分部，其中矿产收益管理分部主要负责煤炭资源的收益管理。
矿产管理局大约有 1800个雇员，分布在全国 20 多个城市。在煤炭资源管理中，矿产管理局和土地管理局的职能有一些交叉（表 l ），对于交叉之处，往往通过部门间谅解备忘录划清界限及做好衔接。
二、矿产管理局的矿产资源收益管理分部负责煤炭资源收益管理
在美国煤炭资源管理中，收益管理是其中重要内容，甚至可谓核心内容，政府对煤炭资源的管理和对其他矿产资源的管理一样，主要任务就是确保从矿产中获得公平、公正的价值。早在 1982 年内政部矿产管理局成立伊始，就设立了两个分部，其中之一是权利金管理分部（ Royalty Management Program ），目的是准时、准确，并在符合成本效益原则的前提下征收来自联邦租约的矿产收益，同时分配给各收益用户，2000 年该分部更名为矿产资源收益管理分部，反映了该分部不仅征收和核算权利金，也要对红利、租金及其他类型收益进行管理。
矿产资源收益管理分部目前有 3个部门。财务管理处，负责财务信息加工，包括接收收入和相关信息，对信息进行编辑和其他自动化质量检查，在最短时间内将收入及相关的准确信息分配给接收方；确保收益信息准时提供给接收方；此外还承扣着管理参考数据职能、报告职能以及有效最新财务系统职能。合规及资产管理处，负责确保支付了恰当的权利金，确保符合法律、法规和租约条款的要求；对权利金资产的决策提供建议。该处同土著及州政府合作，寻找有效率和有效果的途径和政策，实现目标。实物权利金处，负责对油气的实物权利金进行管理。
矿产资源收益管理分部负责征收、核算和分配来自 2100个外大陆架租约和 25000个在生产的陆上联邦和印第安租约的矿产收益。该分部 2005财年的收益近 100亿美元， 2006 年则达 120亿美元，其中来自陆上租约的收入大约为 37 亿美元，煤炭收益占 80 ％以上。
矿产资源收益管理分部由 500 多个联邦雇员、 300个合同制雇员组成，专业领域包括计算机、会计审计师、地质师、经济师及行政管理等。
根据矿产资源收益管理分部 2007—2012 年的战略业务计划，其主要涉及 5个业务工作领域。
1．资产管理，包括运作实物权利金（ RIK ）计划，对所有要缴纳权利金的矿产品的权利金计算基数制定法规并进行维护；制定相应的标准，以便用于签署未来评价协议；维护法规报告要求和相应的指南，以支撑矿产收益计划的日常业务。
为确保准确缴纳从价权利金，矿产资源收益管理分部维护着为矿业界所用的法规要求和指南，以便正确地报告、缴纳权利金及其他与租约有关的收入。这些要求和指南要根据产品市场的不断变化进行调整，以确保征收符合法律要求的收益。有些情况下，矿产资源收益分部与承租人会签署评价协议，规定如何计算及支付产品权利金。
2．财务管理，其任务主要包括征收、核算和分配矿产收益，向权利金征收者和用户提供报告和数据，编写矿产收益财务报告。
财务管理包括了一个端到端（头尾相接）（ end-to-end ）的财务过程，包括征收收益和接收相应的权利金报告，对报告进行编辑并对报告进行自动化检查，迅速纠正数据，确保在最短时间内把所收到的收益及正确信息提供给相关机构，适时向接收者提供收益方面的信息。此外，财务管理系统还维护着大量租约和协议参考数据库和财务分户总账，以支撑矿产收益管理计划的运作和满足政府财务报告的要求。
3．合规性审计，包括对全部矿产收益进行审核和检查，及时发现并收缴少付的矿产收益。对同州和印第安部落签署的代理和合作协议进行管理，协商解决权利金争端，同时还负责矿产收益报告和付款方面的执法。
合规性审计工作要确保依照法律、法规和租约协议条款，适时准确地报告联邦和印第安矿产收益，确保矿业界按章付
款。该项工作通过遍布全国的矿产收益管理的野外审计机构及与11个州政府和 7个印第安部落签署的代理及合作审计协议来完成。审计包括目标审计和随机审计及对矿产承租人和付款人的特别审查，及时发现权利金未足额缴纳的情况；对未足额缴纳权利金的，发布强制执行令；同时对矿产收益方面的诉讼提供支撑。自1982 年该项工作启动以来，已追缴了 25 亿美元的额外矿产收益。4．印第安信托。
5．资源和信息管理，包括人力资源管理、预算执行和成本管理、信息技术管理和安全、矿产信息管理、风险管理和内部控制管理、租约产量数据采集、确认和分发。
三、矿产资源收益的审计体制
审计是美国矿产资源收益管理中的一个重要环节。所谓审计是指对承租人／经营者及其他利益相关人财务报告和租约方面的纪录进行审计，主要工作是审核、检查各项纪录，核实权利金报告和付款是否准确反映了实际产量、销量、收入及成本，是否遵守联邦法律法规政策、租约条款等。价值、数量的确定，产量报告、权利金报告的处理职能主要包括接收报告并进行甄别；对其进行处理并入库；生产复制本；向有关部门提供数据；向产量报告人或权利金报告人提供支持服务和培训。
美国对收益的审计主要是对权利金的审计。对权利金审计包括了内政部体制内的审计机构，也包括内政部外的审计机构，同时还包括联邦与州之间的合作与代理。
1．矿产管理局对企业的审计
美国对矿产资源收益的审计首先受国家总体审计制度框架的约束。早在 1950 年，美国就出台了《会计和审计法》，规定了联邦政府主要部门负责人在内部审计和内部控制方面的责任。但在该法案出台的最初 20 多年，并未产生太大成效，很多政府部门未设独认内部审计机构，审计报告和审计建议也未受到应有的重视。有鉴于此，美国于 1978 年颁布了《联邦督察长法》，决定在联邦政府重要部门设督察长，成立督察长办公室，独立开展内部审计。美国有 57 位督察长，各部的督察长由部长提名，总统任命。督察长向部长、总统报告工作，每年向国会提交两次报告，对国会关心的问题的证实、核实、听证和报告都是公开的。美国各部审计机构组织规模各不相同，在审计人员不够的情况下，还可以聘会计师事务所协助审计。政府审计署和部审计部门没有领导和被领导的关系，但是部审计部门要执行审计总署发布的审计标准。
对资源收益的审计主要是对权利金的审计，这种审计除了矿产资源收益管理分部对企业的审计外，还包括外部审计，主要是内政部督察长对矿管局的审计，此外，内政部还要接受国会、法院等的外部审计。矿产资源收益管理分部对公司的审计可以每年进行一次，也可根据权利金管理分部主任的要求进行审计。审计 工作应该由称职、独立、经认证的公共会计或州地方发放执照的会计等进行，审计费用由经营者／承租人承担。审计完成后，应在 30 日内向权利金管理分部主任提交审计报告副本。
除独立审计机构对矿业公司的审计外，矿管局相关部门也会对企业情况进行定期或不定期的审计，同时还会对审计事务所的任职资格进行审查。
2．对矿产管理局的外部审计
在权利金审计方面，除矿产管理局对企业的审计外，矿产管理局的权利金管理行为还要受来自内政部内部和外部的控制。根据《联邦石油天然气权利金管理法》（ FOGRMA ），美国司法部长可以审计或任命一个审计人员检查美国内政部管理租约和征收权利金方面的工作。此外，矿产管理局／矿产收益管理计划的数据将定期接受内政部审计员的审计，内政部的总督察有权检查其账簿和记录。同时，矿产管理局／矿产收益项目的数据还要接受州和美国土著部落的审计。总审计员（ Comptroller General ）可以检查任何一个机构的财务记录，国会也可以索取公共和私人公司的信息。同时，如果内政部未根据各类信托协议很好地履行其职责、保护其利益，土著部落和每个土著居民都有权对内政部和印第安事务管理局（ BIA ）提起诉讼。
2006 年 12 月，内政部总督察长发布了矿产管理局的合规性检查报告，报告称，发现矿产管理局权利金征收方面的数据不准确，过多地依赖石油公司，而非本身的记录。同时指出，只有 9 ％的油气租约受到审计员的检查， 20 ％的公司受到审计，审计员队伍减少了15％。美国参议院能源委员会在对内政部 2008 年预算进行分析的时候，也建议增加预算，增加审计员的数量。
最近几年，内政部审计员多次指控内政部干涉其对矿业公司的审计。 2004 年，内政部 4 名审计员把内政部告上法庭，原因是，审计员认为，美国科尔-麦吉公司利用市场交易不当手段，欺诈了美国政府 1200 万美元的权利金。该公司以远低于市场价的售价将石油卖给了 Texon 石油公司，而后者为了弥补科尔-麦吉公司的损失，为其提供市场营销和行政管理服务，这笔服务补偿并没有反应在售价里，政府因此减少了权利金收入。但在他们向几大石油公司追缴税金时，受到高级主管的干涉。米勒和另外几名共和党议员已经联名上书众议院拨款小组委员会，力促展开对内政部工作不力的调查。
就在 2007 年年
初，美国参议院能源和自然资源委员会新任主席宾盖曼表示，将对内政部征收能源权利金的情况在未来两周内举行听证会。过去一年，美国矿产管理局因少征权利金屡受责难，其最主要的原因就是认为该局同产业界联系过于密切。内政部矿产管理局因此受到总督察长办公室、美国联邦审计署、美国司法部的调查。美国众议院能源和商务委员会（ House Resources Committee ）主席 Nick Rahall 于 2006 年 12 月表示，审查能源权利金是其首要职责。3．州权利金审计体制
除矿产资源收益管理分部对企业审计外，在州层次上，各州都有审计机构，地方审计体制差别很大。很多州在审计机构下专门设置权利金审计部门。比如怀俄明州审计署下设 5个处，包括管理处、银行处、公共基金处、矿产审计处和消费税处。怀俄明州有 1039个矿产纳税人、 1160个有效的州租约、 7307个在生产的联邦租约。每年该州大约完成 60 项权利金审计工作。在过去 3 年里，该处每评价 9.77 美元，其审计成本是 l 美元。该处 2005——2006 财年的预算是 620 万美元，其中有 330 万美元来自于联邦基金。根据该州审计部 2006 年年报， 2006 年一共完成了 80 项审计业务，每评价 5.16 美元的审计成本是 l 美元。
北达科达州的州审计署下设 3个处，包括州审计处，负责对州政府的审计；地方政府审计处，负责对县、学校等的审计；权利金审计处，其主要职能就是审计联邦在该州的油气和煤炭租约联邦权利金的付款情况。
路易斯安那州自然资源部矿产资源办下设矿产收入处，负责征收和核算来自矿产租约的收入，同时同州矿产局权利金报告委员会密切合作。此外，该处审计员还根据其同美国矿产管理局签署的合同，对联邦租约进行野外实地审计。矿产收入处又由几个分部组成，包括合规性审计分部，主要是对中小规模纳税人进行审计；实地审计分部，有些审计人员直接在纳税义务公司的办公地点办公，检查公司的产品分配记录、销售收人和抵扣、油气合同等。此外还有财务报告分部、权利金报告分部、特别项目分部等 5 个分部。审计处和权利金报告部门也会有密切的合作。
内政部总督察长和州也会对矿产收益管理分部权利金职能的履行情况进行监督和审计。虽然从所有权的角度来说，煤炭资源既包括州所有，也包括联邦所有，但因联邦煤炭租约收入中有州的一份，所以州审计部门也会对联邦煤炭租约权利金的缴纳情况进行审计，目的是确保州获取所有应该得到的矿产从价税和采掘税、州和联邦权利金。
四、联邦和州在
权利金方面的合作根据《采矿租约法》196 条规定，内政部或其指定的人有权同任何一个州或印第安部落共享权利金管理信息，共同调查、检查、审计或执法（不包括征收权利金、民事罚款或其他付款），根据州的申请，将法律允许代理的职能由州代理。对于州所代理的业务，由矿产管理局估计工作量，联邦政府据此分配相应的经费给州政府。早在 1985 年，就有 8个州同内政部矿产管理局签署了合作审计协议。比如蒙大拿州收益部与内政部矿产管理局签署的合作审计协议，最初只是审 计位于蒙大拿州的联邦油气租约， 1992 年，该协议允许蒙大拿州审计位于蒙大拿州的联邦固体矿产租约。再比如在犹他州的税收委员会审计和财产税处、自然资源部门以及土地管理部门之间就一些职能上的分工协作建立有谅解备忘录。
联邦对州的代理有严格控制。州代理联邦审计职能时，州需要遵守《政府审计标准》及《矿产管理局审计程序手册》，同时还需要遵守矿产管理局和承担审计代理职能的州共同制定的《年度审计工作计划》和《5 年审计战略》。
如果各州希望代理联邦矿产管理局的管理业务，需要向矿产管理局助理副部长提出代理提议，由矿产管理局来提供技术支持和信息支持，帮助州准备代理提议。提议中必须包括规定的内容，比如最高负责机构、具体从事代理业务的工作人员的教育和职业背景、办公条件、软硬件环境以及成本估算情况。在代理过程中形成的各类信息只能用于同代理职能履行有关的工作，不得做他用。
在有些情况下，在决定是否同意代理以前，还需要通过听证程序。一般来说，矿产管理局在决定是否允许代理时，主要对州的以下各方面进行评判：
（ 1 ）州有充足资源履行职能，能够实现法律意图；
（ 2 ）州已经说明其将有效忠诚地根据矿产管理局的法规进行管理；
（ 3 ）这种代理不会给承租人带来任何额外的负担；
（ 4 ）州同意采用标准化报告程序——矿产管理局规定的权利金和产量核算所采用报书，程序，除非州和所有受影响的部门都不同意采用这套报告程序；
（ 5 ）州同意遵守矿产管理局根据矿产租赁法就产量评价方面制定的法规和指南；
（ 6 ）州同意以与相关联邦法律法规相一致的方式履行代理行为。
一般来说，代理期限为 3 年，但可以根据情况延长。费用的分配一般由国会来决定，如果州没有很好地履行代理职能，可以撤回费用。矿产管理局将会制定相关的标准，如果州在代理中不遵守标准，就可能被取消代理资格。
联邦和州除了代理关系以外，
还存在着合作关系，这也是依法进行的根据法律规定，合作的目的是利用州和印第安部落在发展和维护有效率和有效果的联邦权利金管理系统方面的能力。内政部的政策是与州和印第安部落达成合作协议进行审计和有关调查以及执法工作，只要州或部落提出要求，并发现州和部落有能力以及时有效的方式进行合作工作，双方即可合作。同土地管理局的业务一样，根据法规规定，矿产管理局的有些业务也必须由其直接行使，包括：必须由矿产管理局派出机构负责征收所有款项，如红利、租金、权利金、民事罚款等；矿产管理局必须把它收到的所有现金和其他款项与权利金报告或其他文件中的付款进行对比，使付款人帐目协调一致。此外，矿产管理局还必须亲自向州和其他矿产资源收益的接受者分配收益；内政部将收集、处理以及决定所有关于管理方面的诉求，亲自发送承租人、其指定的代理人或任何其他人的要求或命令，包括代理州发布要求或命令；只有矿产管理局才能采取强制性措施（不包括发布要求、传票和命令进行重新调整的帐目），矿产管理局和相应的联邦机构将发布未守法通知书以及民事处罚，征收债务，冲销过失债务，提起诉讼，执行传票以及处理争端；矿产管理局将负责制定所有的价值方面的政策，包括发布评价法规、决定以及指南，以及对评价法规进行解释。
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