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我国环保投资资金不足的原因分析(下)
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2008-7-21
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而且在资金结构、地区分布等方面还不太合理。比如，环境保护领域的垄断仍未被真正打破。20世纪90年代中期以后，虽然国家对环境保护领域进行了一系列改革，如，推行环境保护产品收费政策、适当提高供水价格、采取多种鼓励各类企业主要是民营企业进入环境保护领域等。但行政垄断还没有完全被打破，大量的城市环保产业仍由政府部门和国有资本高度垄断，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏严格规范、可操作性的管理模式。这一方面使政府背上了沉重的财政负担，另一方面也造成了环境公用事业部门的低效率。
最后，我国的经济激励制度体系也很不完善。我国的经济激励制度种类较多，以税收手段、收费制度和财政手段为主体，但缺乏配套措施，并没有起到应有的作用。如，中国人民银行要求金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，由于没有配套措施，这项制度并没有得以实施。我国也建立了差别税收政策，但是与发达国家相比，我国的差别税收政策种类较少、应用领域较窄；环境税收制度仍处于初创阶段理论研究阶段；生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障仍处于起步阶段。排污权交易制度发放了排污许可证，从1991年开始，排污权交易试点，并未进入到排污权交易的广泛推广阶段。
政府间环境事权划分不清，财力与事权不匹配
环境保护投融资政策设计的基石是明晰的事权和财权。环境污染防治具有明显的外部性，受益和受害往往是在流域、区域范畴内发生，而具体的工程实施载体又是位于确定的行政区域。这造成上下游投资事权不分、政府企业事权不分、中央政府和地方政府事权不分，没有形成分类分级的事权财权划分明细目录，未形成财政资金投入的理论基础，且这往往与转移支付等交织在一起，使政府财政资金尤其是中央政府财政资金投入严重滞后，政府职责缺位。在我国分税制改革过程中，并没有以规范的方式明确各级政府间的事权关系，政府间事权划分不合理，出现政府缺位、错位和越位等现象。目前看来，环保历史欠账多、投入不足是影响污染减排、制约环境保护工作的关键问题，突出表现为治污工程实际供给与需求、环境监管手段与要求两个方面不适应。投入不足的主要原因是地方政府财税支撑条件与环境责任不对等、企业资金筹措渠道不畅、经济政策不完善。财税体制改革时中央和地方财权划分未考虑环境事权因素，中央、地方财税分配体制与中央、地方政府环境事权分配体制反差较大，国有大中型企业利润上缴中央，治污包袱留给地方，许多历史遗留环境问题、企业破产后的污染治理问题都要由事发多年后的当地政府承担，贫困地区、经济欠发达地区财力更难以承担治污投入，“２１１环境保护科目”在相当一部分地方处于“有渠无水、有账无钱”状态，地方政府环境责任和财税支持条件不对等。
由于中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存，各级政府不能很好履行其环保责任。一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约、核废料处置设施建设、国家环境管理能力建设等，严重缺乏环境财政的支持。如果不及时填补这些市场和地方政府不可能发挥作用的空缺，国家的发展和环境安全就会遭遇严重威胁。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理，城市环境基础设施建设、地方环境管理能力建设等，都需要由地方财政安排。但是，由于环境保护事权划分不清，导致地方环境保护财权不到位，地方政府向中央政府“寻租”的现象普遍发生。
目前比较突出的后果主要表现在两个方面：一是强化了地方保护主义，这构成了各级政府不能很好履行其环保责任的主要障碍。在现行体制中，因事权与财权不匹配，造成了中央与地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地区利益的最大化，因此在执行环境政策时，地方政府在发展经济和环境保护的选择偏好上总是倾向于前者，而将责任推给中央。一般情况下，为了保护地方税源和各行政部门的利益，地方政府对财税贡献大户的重污染企业，总是网开一面保护之，对于大面积的或全流域的污染问题，地方政府总认为这是中央的事，即便管住了本地企业不排污，也管不住其他地区企业不排污，因此采取的是一种与其管不如不管的态度；二是中央财政转移支付也并不能有效解决目前的地方环保投入不足问题。从目前中央与地方的财税关系来看，财税收入上出现向中央财政集中趋势，地方财税收入不稳定，甚至许多市县级政府财政实际已经破产，这就使中央不得不承担起高昂的转移支付责任和成本。尽管中央的愿望是好的，希望利用转移支付向中西部不发达地区和一些财力困难的地方政府输送更多的财力，但由于中央和地方事权和财力不匹配的根源问题没有解决，加之中央转移支付制度本身尚缺乏明确的法律规范，使得中央转移支付的支出结构不合理现象难以得到有效解决，从而也就更难以解决地方政府环保投入的缺位问题了。
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