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我国传媒业的规制改革与竞争分析
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2008-8-29
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如何在规制与竞争过程中协调公平与效率的关系，是传媒产业政府规制改革必须面对的一对基本矛盾。本文借鉴西方国家传媒产业政府规制改革的经验，并结合我国的实际，提出传媒产业的政府规制改革应走松紧结合的道路，即放松规制与重建规制并重，在总体放松规制的前提下，局部重建规制。
传媒作为一种社会公共资源，既有社会文化属性，也有经济属性。正因为如此，在传媒产业政府规制实践中，公共利益是政府规制的理论原点，传媒资源的配置效率也是政府规制者追求的目标。公平与效率引发了规制改革过程中政府规制行为与市场竞争的关系问题，政府规制既要顾及公平，又要充分发挥市场竞争在传媒资源配置中的作用。公平是否会导致规制的成本增加和效率损失，如何在规制与竞争过程中协调公平与效率的关系，成为传媒产业政府规制改革过程中必须面对的一对基本矛盾。一、传统规制理论困境
研究表明，对传媒产业发展的政府规制由于追求公平性使得规制行为复杂性增强成为一种必然趋势。正如一开始美国联邦通讯委员会(Fcc)仅是为了保证广播电视频率资源在商业化中为公共利益服务的规制，到了现在却演变成一大册厚厚的法律规章制度和判例说明。这其中既有经济和技术不断复杂演化的因素，也是规制体制不断复杂化的结果。
对政府规制演变的过程研究发现，规制复杂性的不断增强是基于规制的平等问题，官僚的自身利益以及市场对规制的反应。正是它们之间的相互作用，使得规制复杂性的不断增加不可避免。
西方主要资本主义国家的历史经验表明，即使成熟的市场经济也不能自动免除“规制自我扩张的逻辑”。物极必反，过多的政府规制直接干预市场进入和企业定价，不能不阻碍市场机制正常发挥资源配置的作用,抑制企业家的创新精神，助长官僚主义和各种专家行为不良的道德风险。传统的政府规制最终因为规制成本急剧上升、规制效率不断下降、被规制产业竞争力不断丧失而陷入规制失灵的困境。20世纪70年代以后，规制失灵的种种弊病逐步被各国政府所认识。为克服规制失败，各国都进行了不同程度的规制改革。这场规制改革的目的在于维护自由竞争，提高政府规制效率及适应变化的能力。放松规制成为这场规制改革的主旋律，西方发达国家大量削减政府规制，以市场化竞争与民营化方式代替政府规制的“繁文缛节”。
在此影响下，从1970年开始，美国广播电视媒体的规制机构联邦通讯委员会（Fcc）开始以“市场”为根据，对公共利益标准作重新解释。认为只有在市场确实无法保护公共利益时，才有必要进行规制。曾任联邦通讯委员会主席的Mark Fowler清晰地表达了他打算采取市场化的广播规制的想法：简单地说，我坚定地认为我们正处于终结公共信托模型下的广播规制的时刻。无论你将其称为“父爱主义”也好，还是“保姆主义”也罢，如此专制的“老大哥”，是应该终了了。我信奉的是市场化的规制进路……在这条即将到来的进路中，委员会应该尽可能尊重广播公司关于怎样才能更好地吸引听众的判断，因为这是以公共利益为依归的①。
二、规制改革：放松规制，开展有效竞争
作为公共利益的保障，西方国家在政府规制中一直坚持传媒的多元化，反对传媒业过度集中垄断，但是从20世纪80年代以来，由于数字通讯新技术的广泛应用，全球化浪潮的影响，西方传媒集团开始走向全球化资源配置和经营。为提升核心竞争力，传媒业垄断不再象以往那样难以被接受，各国原来坚持的公共传播政策和对媒体市场化、垄断化的限制政策产生转向，即改为采取更适合市场需求、鼓励传媒兼并兼营和商业化运作的新政策，于是在传媒业规制改革中出现了放松规制的趋势。
放松规制是20世纪80年代以来多数市场经济国家对传媒产业改革的潮流，至今已取得了较为明显的成果。放松规制有两层含义：一是完全撤销对被规制产业的各种价格、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态。二是有些方面的限制性规定被取消，而有些则继续保留；或者将原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为开明、宽松，如在进入规制中，由原来的审批制改为备案制②。
全球性的放松传媒产业政府规制浪潮，以美国为主要代表。1996年美国国会大幅度修改了1934年的《电信法》，其主要内容：一是打破传媒间壁垒，允许不同传媒市场的相互渗透。二是放宽对电视公司拥有电视台数量和电视覆盖率的规定。原来规定一家电视公司拥有的电视台数量不得超过12个，从1996年开始，没有了数量限制。原来规定一家电视公司覆盖率由最多的25%增至35%。三是放宽传媒所有制的限制，推动电信产业和传媒产业的整合重组，“拆除了通信领域中的柏林墙”，从而引发国际传媒产业集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。四是改革了执照更新程序，几乎取消了审核程序，变成自动更换。而且电视台和电台的执照年限也由原来的3年、5年，延长到8年。以上这些措施的最终目的是鼓励或允许超大型、跨传媒、跨所有制的传媒集团出现，以增强本国传媒业的整体竞争力③。
放松规制的结果使得20世纪90年代全球传播业最令人瞩目的现象是传媒合并而产生了庞大的传媒帝国。根据美国证券数据公司的一项最新统计，传媒业和电信业与银行业一道，成为当今美国兼并收购最盛的行业。传媒集团的不断并购导致美国传媒巨头的市场竞争力不断提升，市场份额不断扩大。
放松规制改革在西方各国已经取得明显效果，表现为政府规制成本的上升势头得到遏制，规制改革的间接效益也明显增加。1970～1990年期间，由于放松了规制，美国有线电视业增加了4～13亿美元的消费者剩余，这等于增加了同等数额的社会净福利。
三、规制与竞争：
中国传媒产业政府规制改革的主题
改革开放以来，我国政府对传媒产业属性的认识逐渐深化，并自2003年以来提出推行文化体制改革，大力发展以传媒产业为核心的文化产业。这个认识过程伴随着政府规制不断改革，不断放松，传媒产业从无到有，从小到大，到2007年中国传媒产业的总产值约为4811亿元④。
我国对传媒产业放松规制的背景与性质，与发达国家有着较大的不同。它并不主要表现为放开准入条件，如果以此标准来衡量，中国传媒产业还远远没有放松规制，近年来甚至还有愈来愈紧的趋势。正确处理规制和竞争是传媒产业政府规制改革中的主题。30年来我国传媒产业的规制改革重点表现在促进市场竞争，培育市场主体，重建市场规制几个方面：
1.放松规制是我国传媒产业化、市场化改革的延续
我国传媒产业放松规制的对象并不是如一般理论和国际经验所言的政府规制，而是指新中国成立以来沿袭的政府对传媒的计划管理和行政控制。放松规制对于中国传媒业来说，“首先体现在对传统的计划管制体制的改革，是在彻底检讨现有各种矛盾、问题和弊端的基础上，全面改革计划经济时代延续下来的所有不合理的计划管制制度和政策，特别是要放松乃至取消有悖于市场经济规律的计划管制措施⑤。”所谓放松政府规制，实质上乃是20多年来我国传媒产业化、市场化改革进程的自然延续。
我国传媒市场总体上发育不健全，传媒并没有体会到真正意义的“市场缺陷”。政府对传媒的计划管制本质上也不是克服市场缺陷的安排，而是计划经济管理的产物。因此，政府作为改革的推动者首先要培育市场，创造市场竞争机制，放松与计划经济体制有关的各种管制。
在这样一个战略框架之下，传媒产业的放松规制改革才有其真正意义：即在政府规制改革过程中，把促进市场竞争，充分发挥竞争机制在合理配置稀缺资源方面的重要作用作为检讨、修改、调整、补充和创新有关规制制度的指导思想。具体来说，即把引入竞争机制，推进市场化、产业化改革，作为放松传媒产业政府规制的基础。
为此，对于我国传媒中可以引入竞争机制的部分产业，如行业报、专业期刊、电视剧生产和普通出版社出版业务等，应当坚决放松乃至取消阻碍有效竞争的规制措施；对目前阶段暂无必要和可能全面引入竞争机制的产业，应当通过部分规制措施的创新，尽可能在这些产业的某些局部环节上（如制播分离、内容的生产与流通等）引入竞争机制。其目的是在于找到政府规制与市场竞争的最优组合，在规制产业中最大限度发挥竞争机制的作用。
2.放松规制与培育市场竞争主体相结合
目前我国传媒产业内部的低效率，有政府规制或是缺乏竞争的因素，但在相当大程度上，还是源于传媒产业内部企业产权改革、法人治理结构改革的尚未完成。因此，从改善有关产业资源配置效率的角度来说，放松规制并不是唯一的途径，而只是一项重要措施罢了。所以我们在放松规制的同时，更要注意培育传媒市场的微观竞争主体，二者相辅相成，缺一不可。
目前我国几乎所有的主流传媒如报刊、广播电台、电视台都为一家或少数几家国有垄断事业单位所控制，其中大部分还处于政事、政企不分的所谓“行政性市场垄断”的状态。大多数传媒的资源配置格局按照行政区划设置，可以说是政府一手安排的结果。
传媒产业的放松规制，其实就是把政府诸多资源配置的功能归还市场，归还传媒产业中的市场竞争主体。因此放松规制改革措施最终要落实到传媒产业中的市场竞争主体能否建立起来？培育市场竞争主体与传媒产业的放松规制紧密相连，政府对传媒不再像以前那样实行严格的计划管制，文化体制改革以来，政府把传媒分成公益性文化事业和经营型文化产业，实行抓大放小，区别规制。
首先在宏观层面上重新认识“两分开”，重新认识政府与整个传媒业之间的关系，对中国传媒实施分类管理，明确哪些媒体（报刊、频道、频率）属于公共服务体系，哪些属于市场运营体系，采取不同的产业政策和财政支持。政府除负担必要的公益性文化事业建设以外，大部分传媒要进入经营型文化产业体系，充分发挥市场机制在传媒产业配置资源中的基础性作用。其次在微观运作机制层面实施“两分开”，在传媒内部实施事企分离。对属于公共服务体系的事业性传媒实施公共财政支持，并促进内部竞争；对属于市场运营体系中的传媒产业部分该剥离的剥离，该转制的转制，实行产权改革和建立公司治理结构，塑造参与市场竞争的企业法人主体。
3.在市场竞争中放松规制与重建规制并重
当下的中国传媒产业政府规制改革，坚持放松规制与重建规制并重是由中国经济转型的特征所决定的。“转型经济中现行的政府规制的一个突出特点表现在，它既是一个对以前严格管制的放松过程，又是一个新的规制政策与制度建立和实施的过程。”①在转型之前，我国对传媒一直实行的是严格的计划管制和直接的行政干预。如传媒的设立，传播的范围、效力，内容的生产与播出等等，几乎微观传媒主体所从事的一切活动都由政府来决定。那时候的严格计划管制与国家计划经济体制的目标是一致的。从计划经济向市场经济过渡的转型过程中，政府规制表现为一种混合体：它必不可少地带有原先计划经济遗留的影子，又包含为建构适应市场经济体制而制定的一些新的制度和措施。因而，转型经济中的政府规制包含着放松规制与重建规制的双重任务。
尽管放松规制在解决某些问题时，可能比其他工具更加合适。比如对传媒等领域产权、投资和准入规制的放松，直接推动了跨国传媒集团的大发展。但在另一方面，简单的放松规制对具有强烈外部性传媒产业来说并不是完美的，因为单纯地强化市场竞争将有可能导致传媒内容的媚俗化、娱乐化。可见，在市场竞争中放松规制并不总是意味着从规制到不规制。在现实中，政府规制既存在越位的情形，也存在缺位的情形，同样也需要在市场竞争中重建政府规制。实际上，在当前我国传媒产业政府规制改革的过程中，“除了放松乃至取消一部分直接规制措施之外，结合政府职能转换和国有企业改革，遵照市场经济的逻辑，重新设计并不断优化必要的政府规制政策，以替代长期沿袭下来(下转第101页)(上接第73页)的政府计划管理体制，同样是改善有关产业资源配置效率，增进社会福利的有效方法。”①
放松规制与重建规制并重，即按照社会主义市场经济的性质和要求，重塑政府规制制度和规制政策体系。“所谓重塑政府规制体系，主要是指在放松乃至取消部分规制措施的同时，立足于市场经济条件下政府规制政策的必要性和现实合理性，采取与市场经济体制相适应的程序、方法和措施，将我国长期计划经济体制所延续下来的政府对有关产业的计划管理彻底改造成为真正意义上的市场经济条件下的政府规制体系。”②
借鉴西方传媒产业规制改革的经验，本文认为规制与竞争这对相生相伴的主题，考验着中国传媒产业政府规制改革的智慧。放松规制并不意味着所有规制措施的终结：一方面在放松对广播电视等自然垄断性行业的经济性规制，增强市场竞争的同时，对于传媒内容质量、品位以及消费者保护等社会性规制领域，不但不能放松，反而要得到加强。另一方面，即使在具有自然垄断性传媒产业环节放松了经济性规制，也仍然可以保留价格、准入等诸多规制措施，并以激励性规制方法重建市场经济条件下的政府规制体系，达成竞争与规制的平衡，并以此提升中国传媒产业的竞争力。
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