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认识美国住房金融体系
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-4-25
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房地产抵押贷款的借款人按照房地产类型，可以分为1～4户家庭住宅(单栋建筑内只有4或4户以上家庭)，多户家庭住宅(单栋建筑内有4户以上家庭)，商用房地产，农场四种类型。对于住宅抵押贷款，则只有1—4户家庭住宅和多户家庭住宅两种类型，其中1—4户家庭住宅占有绝对主要地位(见表1)。
住宅抵押贷款的贷款人主要有商业银行(Commercial Bank)，储蓄机构(Thrift)，抵押银行(Mortgage Banker)，人寿保险公司等。美国大约有10000家商业银行，大多数规模很小(95%资产在5亿美元以下)，一般专门从事面向社区的零售业务，住房抵押贷款就是其最重要的业务之一。对于极少数大型商业银行，如花旗，开展业务较多，但住房抵押贷款也是其重要业务。这些商业银行如果在联邦注册，则自动成为美联储的成员，如果在州一级注册，也可以选择成为美联储成员。储蓄机构是一个通称，包括储蓄和贷款协会(Savings & Loan Associations，S&Ls)，储蓄银行(Savings Banks，SBs)，信贷协会(Credit Unions，CUs)三类机构。储蓄机构是家庭存款的主要吸纳者，S&Ls主要从事住宅抵押贷款发放，CUs主要从事消费贷款，SBs既做住宅抵押贷款，也做商业贷款、公司债券和股票。商业银行和储蓄机构可以住宅抵押贷款为担保向联邦住宅贷款银行(Federal HomeLoan Banks，FHLBs)取得再贷款，如果它们是FHLB会员的话。抵押银行不接受存款，不经营结算业务，它们是专业化的抵押贷款中介机构，一方面为需要资金的开发商或购买房地产的投资者寻求资金来源，一方面为大型机构投资者(主要是人寿保险公司，也包括商业银行和养老基金)寻求投资目标。抵押银行不是真正意义上的贷款人，但你的确可以通过它获得住宅抵押贷款。人寿保险公司主要通过抵押银行贷款给多户住宅和商用房地产，1～4户家庭住宅贷款相对较少。
对于首付金额在20%以下的抵押贷款，贷款人一般会要求借款人购买抵押贷款保险或担保。联邦住房管理局(Federal Housing Administration，FHA)提供抵押贷款保险，并承担全部借款额的违约风险，但是其保险额度有限，不能满足较高收入家庭购买较昂贵住房的要求，所以其服务对象主要是中低收入家庭。私营保险公司可以提供较高额度的抵押贷款保险，但它只承担超过房价80%的那部分贷款金额的违约风险。退伍军人只要符合一定条件，就可以从退伍军人事务部(the Department Of Veterans Affairs，VA)获得免费的抵押贷款担保，当然，也有一定的额度限制。经过保险或担保，住宅抵押贷款最高抵借比可达97%，但一般最高比例为95%。未由FHA保险或VA担保的抵押贷款称为普通抵押贷款(Conventional Mortgage)。普通抵押贷款多经由储贷协会和商业银行发放，FHA和VA贷款主要由抵押银行发放。
贷款人在发起贷款以后，可以选择作为一项长期投资持有，也可以将其在二级市场上出售。20世纪70年代以前，这种出售通常是由资金短缺地区的储蓄贷款协会直接出售给资金富余地区的储蓄贷款协会或由抵押银行出售给拥有长期资金的人寿保险公司；20世纪70年代以后，由于市场的发展和政府的推动，这种出售以证券化的形式为主。作为这波金融创新的中心，美国出现了住房抵押贷款证券化的三大机构。
联邦國民抵押协会(Federal National Mortgage Association，FNMA)，英文昵称Fannie Mae，也是它在美国最通常的称呼。国内还有翻译为联邦全国(或国家)按揭协会，也有根据其英文昵称译为“房利美”。FNMA成立于1938年，当时隶属于联邦住房管理局(Federal Housing Administration，FHA)，被授权向由联邦住房管理局承保的住房贷款人提供资金，目的在于繁荣大萧条之后的房地产业；1954年，FNMA成为一家部分私有的混合所有制企业(政府持有优先股，私人持有普通股)，1968年，FNMA分拆后成为政府发起的完全私有的股份制公司，同时根据新的公司章程，FNMA获权发行按揭支持证券(Mortgage-Backed Securities，MBS)；1970年，FNMA获权购买未经联邦住房管理局保险或未由退伍军人事务部担保的普通抵押贷款；1972年，FNMA第一次购买了普通抵押贷款，并作为一项投资持有；1981年，FNMA第一次将抵押品组合起来发行了它的第一份按揭支持证券。经过三十年发展，到2003年，在《福布斯》公布的全美500大企业排行榜上，按销售额、利润、资产总值、市值等综合排名，FNMA名列第七，如果按资产规模排名，FNMA名列第二，仅次于花旗集团(FNMA仅有员工4500人，而花旗集团有26万余雇员)。
政府全国抵押协会(Government National Mortgage Association，GNMA)，一般称Ginnie Mae。1968年，根据《住房和城镇开发法》(Housing and Urban Development Act)，FNMA进行分拆，一部分成为私有股份制公司，保留使用FNMA的名称，另一部分成为一个政府机构，即GNMA，作为住房和城镇开发部(Department Of Housing and Urban Development，HUD)的一部分。在GNMA成立之前，投资者也可以从二级市场上购买经FHA或VA保险或担保的住宅抵押贷款，但是投资者经常会遭遇拖欠本息的问题。虽然投资者可以向FHA或VA提出对拖欠本息的要求权，但是一方面处理这些问题会增加额外的成本、耗费时间，另一方面带来了现金流的不确定性，所以此前的二级抵押市场并不繁荣。GNMA并不直接购买抵押贷款或发行按揭支持证券，它的职责仅限于为二级市场上的购买者提供及时还本付息的担保，再由FHA和VA贷款人自己将这些贷款打包，以传递证券的形式出售给二级市场的投资者。
GNMA的担保计划极大的繁荣了住宅抵押贷款二级市场，开创了延续至今的资产证券化浪潮。但是GNMA担保计划只针对FHA和VA保险或担保的贷款，而1970年代左右占到所有住宅抵押贷款约80%的普通贷款几乎没有二级市场。为此，联邦住宅贷款抵押公司应运而生。
联邦住宅贷款抵押公司(Federal Home Loan Mortgage Corporation，FHLMC)，常称为Freddie Mac，国内还有译作联邦住宅按揭公司等。1970年，美国国会通过《紧急住房金融法》(Emergency Home Finance Act)。此法案授权成立FHLMC，并同时授予FNMA和FHLMC购买经联邦保险的抵押贷款和一般按揭贷款的权力(即事实上允许两家公司所有相关领域展开业务和竞争)；1971年，FHLMC第一次发行了以一般抵押贷款为支持的传递证券，称为参与证书(Participation Certificate，PC)；1983年，FHLMC创造了第一份担保抵押债券(Collateralized Mortgage Obligation，CMO)。到2003年，FHLMC在《福布斯》美国500大企业中，综合排名14位，按资产排名第4，雇员3800人。
以上三大机构中，联邦全国抵押贷款协会和联邦住房贷款公司比较相似，都是在纽约证券交易所上市的大型股份制公司(股票代号分别为FNM和FRE)，也同是标准普尔500指数的指标股；都属于政府发起实体(Governmet Sponsored Entities，GSEs)性质，具有国会立法规定的相同的章程，但它们不在美国政府序列；公共政策目的都是为了通过促进二级按揭市场的发展以使一般美国老百姓能更方便地从住房贷款人处获得更便宜的按揭贷款；根据1992年《联邦住宅企业财务安全和稳健法》(The Federal Housing Enterprises Financial Safety and Soundness Act)，两者在实现公共政策目标上都受住房和城镇发展部控制，在资本充足和财务稳健方面都受设在住房和城镇发展部内的独立的联邦住房企业监管办公室(Office Of Federal Housing Enterprise Oversight，OFHEO)的监管。联邦国民抵押协会和联邦住宅贷款抵押公司构成按揭支持证券发行的双寡头，通过竞争保证二级按揭市场和按揭支持证券市场的健康发展。当然，从成立之初，两者就各有侧重，FNMA是FHA和VA抵押贷款的主要购买人，而FHLMC的业务主要集中在普通抵押贷款上。政府全国抵押协会属政府部门，它不收购抵押贷款，不直接发行抵押贷款支持证券，它只为FHA和VA贷款支持证券提供按时还本付息担保。FNMA和FHLMC发行的证券以及GNMA担保发行的证券虽然都被称为美国政府机构证券(U.S.government agency securities)，但是前两者并非真正的政府机构，因此它们发行的证券并不为美国政府信用担保，只有政府全国抵押协会，它的担保具有美国主权信用。不过在信用评级中，它们总是具有相同的最高等级信用AAA／Aaa。
随着三大机构的全面参与，美国的抵押贷款二级市场迅速得到繁荣。1991年MBS市场(余额1636.9亿美元)超过公司债券市场，1999年，MBS市场(余额33342亿美元)又超过了国债市场，成为美国第一大债市。到2002年底，三家的按揭支持证券余额分别为18850亿美元，15564亿美元和6412亿美元，以规模论，FNMA称雄，FHLMC和GNMA居后。
总结美国的住房金融体系，主要有以下特点：
1.一级市场由熟悉地区情况的社区金融机构提供贷款审核、发放、回收，以高度专业化为特点。美国拥有上万家可以提供住宅抵押贷款的金融机构，虽然这些机构绝大多数规模并不很大，但是它们对于本地市场都非常熟悉，业务范围高度集中在本地区甚至本社区，绝不大量在它们不熟悉的市场上做不熟悉的业务。抵押银行更是只做某一地区发放和回收贷款的工作，甚至只做某一类型的住宅抵押贷款，不吸收存款，资金完全从某一家寿险公司或几家较小寿险公司取得。这种高度专业化的安排，一是有利于控制违约风险，二则有利于降低运营成本。
2.二级市场由三大机构为主导，以高度集中为特点。一级市场高度分散的状况虽然是一种专业化的安排，但同时也导致了以下问题：割裂的市场容易导致部分地区资金紧张部分地区资金富裕，并由此导致地区之间较高的利率差；“短存长贷”的资产负债结构(抵押银行除外)使得市场利率上升时金融机构有较大的风险，而较小的规模使其抵御风险的能力较差；由于单个贷款人的抵押贷款资产集中在一个地区，具有高度同质性，不符合投资分散化原理，也因此风险较大，贷款人难于将它们集合起来在二级市场上出售以融得资金。为了解决以上问题成立的抵押贷款证券化三大机构，通过集合各地各种住宅抵押贷款来分散风险，并提供信用增级，使它们能以很低的利率(比同期美国国债利率略高)在资本市场上筹得资金。二级市场上的这种高度集中安排，一是便于提高它们的信用等级。如GNMA作为政府部门做的担保直接具有美国主权信用，FNMA和FHLMC作为政府发起实体，虽然是私营公司，但是具有强烈政府背景，对于投资者从心理或实质上(两家公司都有向财政部借款的权力)都有增强信用的作用。如果二级市场上的证券化机构过多，政府是很难做出这样的支持的；其二是便于监管。高度的集中使联邦住房企业监管办公室能很方便的监视两家公司的资本充足率、风险敞口等财务指标；其三是为了达到规模效应，降低证券化的成本，将从二级市场上筹得的低成本资金能以极低的加成(贷款人发放、回收贷款的服务费和证券化机构的服务费之和，一般加成低于0.5%)传递到借款人手中。
3.住房金融二级市场带有强烈的公共政策目标。美国国会在特许成立FNMA和FHLMC两家公司，都明确规定了它们具有为美国人民提供更多支付得起的住宅抵押贷款的公共政策目标。这一目标是通过严格的管制实现的。住宅和城镇开发部每隔一定时间都会公布各种定量指标，如收购的抵押贷款中中低收入家庭的比例，少数民族家庭的比例等，要求它们实现。这两家公司也形成了以实现公共政策目标为荣的企业文化，纷纷宣称自己对于降低美国住宅抵押贷款利率、增加自有住宅人口比例所做出的贡献。
美国的住房金融体系是通过几十年的发展逐步健全完善的，其发展历程和现行体系应该能对正处于住房金融市场发育阶段的我国有一定参考价值。
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