国外政策性金融的发展趋势

　　近几十年来，随着各国经济社会形势的变化、金融体系的日趋成熟和经济全球化的发展，原有政策性金融体系也发生了很大变化，有些变化趋势至今还在延续。

　　发展变化

　　1.股权结构多元化。  除了新加坡、印度等设立政策性金融体系较晚的国家以外，各国政策性金融机构在设立之初一般都由政府直接或间接全额出资。随着市场经济体制的走向成熟，一些国家政策性金融机构的股权结构开始由单一政府股东转向多元化。例如，美国联邦土地银行、联邦中期信贷银行等机构开始由政府出资设立，以后又通过立法使之逐步将资本归还政府资本和民营化。新加坡发展银行(现名星展银行)、斯里兰卡开发银行也因国家资本完全退出和政策性业务停止而转向商业化。在另外一些国家，政府仍然保持对政策性金融机构的控股地位，但将部分股权出让给其他金融机构或个人投资者，在一定程度上调整了股权结构。

　　2.运行机制市场化。(1)资金来源的变化。由于政策性金融机构的经营目标不是盈利而是推动国家产业政策的实施，加之在设立初期被视为政府宏观调控的工具，因此政府通常在资金来源上给予全力支持。如划拨和补充资本金、提供财政借款、贴息和担保、税收减免等。随着金融市场的发展和政策性金融机构经营能力的提高，资金来源由国家全包的模式开始向市场筹资模式转变。如有的国家允许政策性银行从市场吸收企业存款甚至个人储蓄存款，有的则逐步扩大向海内外金融市场发行金融债券的比例。2003年，韩国产业银行客户存款在全部负债中的占比达到13.1%，产业金融债比重达到45%。东亚金融危机之后，日本开始对财政投融资体系进行改革。一方面重组了三家政策性银行，另一方面着手变革政策性银行的融资方式。2001年，日本政策投资银行开始发行非政府保证债，目前金融债券在资金来源中的比重已达到11%以上(见表1)。

表1  日本政策投资银行资金来源变动情况

　　(2)与政府关系的变化。在政府与政策性金融机构的关系上，一些国家正在由政府主导逐步向政策性金融机构自主经营、国家仅起指导性作用的方向过渡。相对于过去而言，政府由强调其“政策性”转向更加注重强化这类机构的自主经营和稳健性，更加注重与商业性金融机构的协调性。由强调为支持对象提供低成本资金转向注重不同市场主体在获得金融资源上的公平性。一方面在法律规定和政府总体规划的范围内，允许其独立决策和进行经营活动；另一方面，对政策性金融机构的管理更加透明，监管方式和内容也与商业性金融机构趋于一致。

　　(3)利益补偿机制的变化。在传统政策性金融机构的经营模式下，形成坏账和政策性亏损的概率很高，如果财政不对之进行利益补偿，这类机构将很难持续下去。因此不少国家的政府都通过建立财政补偿机制的方式为之提供保障，具体方式包括财政贴息、减免税收、财政定额拨款、建立专项基金等。但近年来政策性金融机构享受优惠政策的情况正在减少，出现了政府将这种利益补偿限制在股东责任范围的趋势。也就是说，一旦政策性金融机构出现经营亏损，政府可以酌情补充资本金，也可不要股东分红、将利润留下作为特殊准备金以备不时之需。而财政补贴、税收优惠等做法已不多见，例如，除凭借国家信用可以在海外获得低成本资金外，韩国产业银行等三家政策性银行没有任何政策优惠。

　　(4)经营标准和内部运作机制的变化。在无法完全依靠政府获取利益补偿的情况下，为实现可持续发展，各国政策性银行开始以稳健经营和提高效率为努力方向，在经营机制上借鉴商业银行模式，通过引进现代公司治理制度和国际化标准、建立系统风险管理体系等措施，力求有效控制经营风险，实现以收抵支的良性循环。同时在贷款利率方面，政策性银行已大多走向市场化。例如，日本政策投资银行只有不足5%的贷款为低息和无息贷款，韩国产业银行的贷款利率与商业银行没有差别。

　　3.职能和业务重点顺应时代的发展而变化。随着经济发展和外部市场环境的成熟，商业性金融大量进入原先不愿进入的领域，政策性金融的功能逐渐弱化。在这种情况下政策性金融体系出现分化：一部分政策性金融机构转变为商业性金融机构，另一部分则对业务重点和业务领域进行了多次调整。

　　4.经营方式的多样化与专业化。随着政策性金融机构经营自主性的增强，其金融服务方式也日趋多样化。由传统的长期贷款逐渐扩展到风险投资、银团贷款、投行业务、企业重组、企业专项咨询、信托等。另一方面，一些政策性金融机构在发展过程中，认识到必须拥有和强化自己的经营优势，进而在自己的经营领域内不断开发专业化的项目选择技术，积累风险管理经验。韩国企业银行是一个专门服务于中小企业的银行，法律规定其对中小企业贷款必须达到贷款总额的80%以上。针对中小企业信誉度低、管理能力不足、风险大的特点，企业银行根据多年积累的大数据库和经验，建立了中小企业分类信用评价系统，有效控制了贷款风险。在中小企业贷款占比高达95%的情况下，仍然达到近14%的资本收益率。

　　主要原因

　　1.原有运作模式不能支撑政策性金融机构的可持续发展。传统政策性金融经营模式的主要特点是，政府全额提供资金、主导信贷投向和贷款利率、为经营亏损提供补贴，政策性金融机构的管理人员则只要听命于政府就无需为经营管理失败承担责任。这种模式不仅需要政府为其提供大量长期稳定的低成本资金，而且由于难以建立有效的信贷风险控制机制而无法实现良性循环。在缺乏对经营管理人员约束和激励机制的情况下，政策性金融机构很容易产生内部人控制和道德风险。而市场风险和管理风险最终还是落到财政身上，结果是既降低了资源配置效率，又使财政不堪重负。

　　2.影响市场竞争的公平性。随着市场环境的日趋完善和识别、承担风险能力的增长，商业性金融机构开始进入政策性金融机构的传统领域，两类机构之间面临正面竞争。从理论上说，政策性金融机构应当避免与商业性金融机构竞争，在某一领域已经能够吸引商业性金融机构提供金融服务之后，政策性金融机构就应退出这个领域，寻找新的、商业性金融机构不愿进入的领域。但是在实际操作上，要将两类机构的业务领域截然分开、做到泾渭分明是不可能的。这不仅因为金融服务业务具有延续性，也因为某一特定领域由资金短缺到充分供给需要一个过程，不会一蹴而就。在这种情况下，如果政府仍然给政策性金融机构提供财政补贴，就会损害市场的公平性。特别在加入世贸组织和外国资本更多地进入本国金融领域之后，政府提供补贴的做法很容易招来垢病。

　　基于上述理由，各国政府不约而同地对政策性金融机构的运作模式进行了调整。通过在政策性金融体系中引人商业运行模式，提高其自主经营能力，减少对政府的依赖。在改善这类机构的管理水平和风险控制能力的同时，也减轻了财政负担，维护了市场竞争秩序。

　　现实地位和特点

　　1.政策性金融机构仍在一国金融体系中占有重要地位。尽管经过多年实践，国外政策性金融体系已经出现分化：有的因经营不善而被兼并重组，有的转变为商业性金融机构，但在很多国家政策性金融机构仍然作为一类重要机构存在于金融体系之内。就连资本市场最为发达的美国，政策性金融支持制度也依然在联邦层次上发挥着作用。同时在美国各州，政府发行债券用于支持项目建设的情况也十分普遍(见表2)。

表2  政策性金融机构贷款余额占GDP比重

　　2.政策性金融机构仍然具有明显的非营利性。从现有政策性金融机构的业务情况看，这类机构与商业性金融机构仍然存在明显的差别。尽管政策性金融机构也按照商业规则运作，也需要获取利润，但其经营目标并非利润最大化，而是法律设定的范围之内、在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下力求获取利润和降低风险，实现以收抵支、以丰补歉。因此在长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施等市场供给不足的领域，政策性金融机构依然发挥着重要的作用。例如，日本政策投资银行的贷款大多为长期、固定利率贷款，平均贷款期限15年左右。而商业银行贷款主要集中在1年左右的短期贷款，7年以上贷款比重仅为8.8%(见表 3)。目前日本政策投资银行贷款对象的70%为非上市中小企业，在全国3000多个市、镇、村中，为1400多个小城镇提供投融资服务。

表3  日本政策投资银行贷款期限与主要商业银行比较

　　韩国进出口银行在2001年—2004年9月的4年中，对出口的贡献率分别达到10.4%、11.7%、13.8%和15.2%，对造船业和设备制造业的出口贡献率平均达到82%和58%。截至2004年9月末，韩国企业银行的中小企业融资余额达到 40.1万亿韩元，占全部银行中小企业融资总额的16.9%，成为韩国对中小企业融资最多的银行。

　　3.依托国家信用行使职能。虽然近年来政策性金融机构已经引入商业金融运行模式和竞争机制，但还离不开国家信用的支持。依托政府对所发行债券的担保，政策性金融机构得以在国际和国内市场获得等同于或接近于国家主权信用的信用等级评价，从而为其在资本市场筹集长期稳定和低成本资金提供了保障。同时政府作为政策性金融机构的所有者或主要股东，在出现经营亏损时也有责任注入资金以保证这类机构健康运转。尽管如此，现行做法与过去“政府全包”的传统做法还是有着很大差别。一方面，政策性金融机构的经营自主性普遍得到提高，政府仅对粗线条的年度经营计划进行审查，具体融资项目完全由政策性金融机构自主决策；另一方面，政府也很注意避免在市场竞争中出现利用政府资源的不公平行为，通过制度设计使政策性金融机构的政策性业务和商业性业务相隔离，使政策性金融机构业务透明化，从而维护市场竞争的公正性。

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