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我国土地管理的七大制度缺陷
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2007-4-11
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- 中研网讯：
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我国耕地资源稀缺，用不到世界10％的耕地，养活着世界22％的人口。更为严峻的是，有限的耕地资源还在大量减少：从1996-2003年，全国耕地从19．51亿亩减少到18．51亿亩，7年之内净减1亿亩。现在，我国人均耕地面积仅有1．43亩，不到世界平均水平的一半。耕地后备资源也严重不足，60％以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区。今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出，唯一的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地。
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我国经济正处于快速发展阶段，有着世界上最大和发展最快的土地供应市场，但在土地管理制度上却没有太多可供借鉴的经验，一直都是在快速发展中建立和修正，不可避免地存在问题。目前的土地管理制度，至少存在以下七方面缺陷。
缺陷一：双重双轨制
所谓双轨制，就是指依据土地用途和目的不同实行不同的土地取得方式的土地供应制度。根据土地管理相关法规，非经营性和带有公益性质的土地用途可以通过划拨方式取得，而经营性土地用途，则必须通过出让方式取得。但在具体实践中，这种双轨制实际上是双重的。首先表现为土地使用权划拨取得方式和商业出让方式并存；其次是在划拨取得的土地使用权中，许多被用于商业用途，如不少军用土地、事业机关和国有企业的土地被开发成住宅、办公大楼、宾馆，用来出售、出租或经营，变相进入房地产市场；在出让市场中，协议方式和招标、拍卖、挂牌等方式并存。这种双重双轨制使政府相关部门的监管难度增大、管理成本增加，很难利用土地杠杆调控房地产市场。
缺陷二：名义主体与代表人脱节
我国实行的是土地公有制，根据《土地管理法》的规定，其中的国有土地所有权由国务院代表国家行使。在实际操作中，实行的是五级管理制，即国土资源部、省(自治区、直辖市)国土资源厅(局)、市(区)国土资源局、区(县)国土资源局、乡(镇)国土所。国土资源部和省(自治区)国土资源厅为宏观管理部门，主要负责制定法规政策，一般不具体管批地，真正掌握批地权力的是市区县级土地管理部门，他们是代表人；而这两级具体负责批地的管理部门，一则与所有权的主体国务院有巨大的行政级差，二则主要受同级政府领导，财权和任命权都掌握在同级政府手里，上级管理部门主要负责业务指导，这样必然使得土地管理部门更多地屈服于地方的行政命令，而更少考虑执行国家相关的法律法规，使国家的监管难度增加。
缺陷三：两种所有制权利的不对等
在我国实行的土地公有制中，有两种形式，一是国有土地；另一种是农村集体土地。从常理来讲，这两种土地所有制应该是平等的。然而，在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场，农村集体土地不能直接进入土地市场，只有通过国家征用变成国有土地后才能进入市场。这样，农村集体土地的权利受到限制，国家通过不公平的法律垄断了土地的供应，有强买强卖之嫌。在征用土地过程中，给农民和集体经济组织的补偿是按农产品的产量或收益来确定标准的，不是按土地市场的行情来确定补偿标准。通过征地使土地变性为商业用途以及通过规划等方式产生的土地增值收益，农民基本上没有享受到，导致农民利益受损。这反映了土地管理制度和政策设计方面的缺陷。
缺陷四：土地出让金一次性收取
这种制度实施的后果：一是加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者；二是可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，有违代际公平原则，不利于社会经济的可持续发展，更不利于房地产市场的健康发展。已有不少专家建议实行土地年租制，按年收取土地费用。
缺陷五：不同用途批租年限不一带来问题
我国有关土地法律条文规定，不同用途的土地实行不同的批租年限。如居住用地70年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，使用者若要续期，需要重新签订合同，支付土地出让金，并办理土地登记。然而，在实践中，一个小区可能既有居住用地、又有商业、娱乐、科技和办公用地；一栋单体建筑也可能既有居住面积，又有办公和商业面积。如果产权分散在众多业主手里，在没有相关法律来规范公共面积和公共产权的管理时，每一种土地用途的到期，土地使用权的处理都会有操作上的麻烦和难题。既然在具体执行过程中已经根据不同土地用途的收益能力确定了不同的土地出让金收取标准，似乎再无必要按年限来区分不同的土地用途。
缺陷六：土地储备操作不当必致地价飞涨
在土地供应高度垄断只有一个出口的情况下，政府有意限制土地供应量，并且没有地价控制计划，采取拍卖方式，价高者得，必然导致地价飞速攀升，不利于房地产市场的可持续发展。有些已实行土地储备制的城市，操作不当的弊端已经在市场中表现出来。
缺陷七：规范性法律少。行政规章临时性通知多
《物权法》和《土地法》至今没有出台。不少土地管理法律法规和行政规章头疼医头、脚疼医脚，缺乏预见性。
构建公平与效率兼顾的土地管理法律体系
建议一：重构公有制体系
明确农村集体所有制的产权性质和关系，切实保障农民的利益，防止官员利用行政权力获取不当利益。改城市土地的国有制为各级政府所有的公有制，使各级政府的土地管理职责更为明确，有利于加强土地资源的管理和使用。将目前集体所有与国有的二元所有制结构变为农村集体所有、各级地方政府所有与国有并存的三元所有制结构。从产权制度上解决管理体制与监管之间存在的矛盾。
建议二：建立以土地法为核心的法律体系
现行土地资源管理所依据的主要法律为《土地管理法》，该部法律主要着眼点在土地管理与使用环节，对于土地权属、利益主体的法律关系方面没有足够重视，对于利益关系的规定存在严重的倾向性和不公平。在管理实践中，经常会遇到无法回避的利益矛盾，应该制定一部全面调整土地法律关系的基本法律——《土地法》。
建议三：修改土地管理法
我国现行的《土地管理法》于1986年颁布实施，先后经过三次修改，基本上都是修修补补。但是从1986年至今，不论是我国的土地资源状况还是经济发展水平发生了很大的变化，原有的土地管理机制已经不能够满足发展的需要，《土地管理法》中的许多条文已经不适应现实需要，容易引发社会矛盾，特别是征地和补充条款，造成了数不清的矛盾和纠纷。
建议四：借鉴发达国家和地区经验
香港地区法律体系主要由处于基本法地位的《香港基本法》、多年来形成的判例法(含普通法和衡平法)和香港立法机构制定的成文法构成。这些法律对土地所有权制度、土地使用权制度、土地规划、土地登记等做了许多具体的规定。在地权方面，有《土地注册条例》、《收回土地条例》、《业主与租客(综合)条例》；在出售土地方面，有《土地拍卖条例》；在解决民生的住房问题上，有《房屋条例》等，形成了一套严密的法律制度。我们可以借鉴香港地区的经验，修订和完善土地管理法律法规，构建公平与效率兼顾的土地资源管理法律体系。
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