我国新经济适用房政策的构想

　　然而随着我国经济和社会的发展，经济适用房政策与实际情况越来越不适应，这是目前政策实施过程中产生诸多难以解决问题的根源。创新是解决经济适用房政策目标与现实之间矛盾的必由之路。可喜的是，近来各地政府因地制宜的对经济适用房政策进行了不同途径的创新。具有代表性的有：厦门市对购买经济适用房实行“家庭全员实名制”，江苏省试行的经济适用房“租售并举”政策，日照市在全国率先实行的经济适用住房“货币直补”政策，以及宁波、青岛、上海实行的一定程度上可以起到经济适用房作用的“限价商品房”和“配套商品房”政策。这些政策创新在实践中符合当地实际情况，可操作性强，体现了很强的生命力，取得了良好的效果，但是还未形成一个比较清晰和完整的思路，缺乏理论依据的指导，迫切需要对其进行总结和进一步发展完善。

　　1、我国经济适用房政策发展的构想

　　最近有学者创造性的把共有产权的概念引入经济适用房政策，基本思想是：政府用于经济适用房建设的财政性支出(主要是减免的土地出让收益和税费)，转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。共有产权制度下的经济适用房政策的创新点表现在中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权，但向受助购房者无偿让度占用权和使用权，并放弃收益权，不计利息，不收租金；当受助家庭步人中高收入阶段、不符合补贴标准时，政府依法和契约行使收益权和处分权，或向对方转让产权收回投资；或按市场价格向对方收取租金；或收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权；或在市场公开出售，双方按产权比例分配收益。

　　这不仅可以避免土地收益的流失，给地方政府提供了积极贯彻落实经济适用房政策的动力，又能够实现经济适用房政策的动态性保障要求，更重要的是体现了“谁投资，谁所有，谁收益”的原则和公共财政的公平公正原则，并且解决了经济适用房与商品房“同质不同价”的问题，符合社会主义市场经济规律要求，是一个有着重大意义的理论创新，给了笔者很大的启发。结合我国目前经济适用房政策实施过程中存在的问题，借鉴国外住房保障政策的成功经验，学习国内各地对经济适用房的政策创新，本文提出了我国新经济适用房政策的初步构想：

　　新经济适用房政策的特点是实行“共有产权”经济适用房、租房补贴和“限价”经济适用房三级分类供应。具体措施如下：

　　(1)销售对象

　　新经济适用房销售对象的确定本着公平、公正的原则，从居民的实际住房需求出发对目标群进行细分，主要有以下几类：

　　①居住在危旧陋宅、简易平房和窝棚区的危房改造拆迁户；

　　②近年来因社会结构转型、经济体制转轨、产业结构调整、国有企业改革等原因出现的大量下岗职工和城市新贫困人口住房困难户；

　　③国有企业、事业单位的无房户和住房困难户；

　　④收入和积蓄较少的年轻中低收入者，如参加工作时间不长的年轻人、青年夫妇等；

　　⑤刚刚迁入城市需要住房安家的人群，如从市外调入的职工、大专院校毕业生、退伍军人、随城镇化进程加速而产生的城市新增人口；

　　⑥其他需要住房的中等收入特殊群体，主要是那些购买商品房能力不足而又不符合目前经济适用房购买资格的社会“夹心阶层”。

　　(2)供应方式

　　经济适用房销售对象中第1、2、3类购买“共有产权”经济适用房，第4、5类政府给予租房补贴，引导他们到住房二级市场自由租房，第6类购买“限价”经济适用房。

　　对于“共有产权”经济适用房，政府部门要根据当地收入水平和经济发展状况，制定长期和短期相结合的建设计划，预留用地，合理规划，确保完成当年的年度竣工计划。对于“完全产权”经济适用房，则随当地住房市场情况变化而变化若住房市场上中小户型、中低价位的商品房供给量不足，就通过各种手段(比如加大优惠程度等)来刺激开发商增加建设量，并适当提高限价标准；若供给量充足，则可以维持现状，若供给量过剩，则减小优惠力度，刺激开发企业减少建设量。

　　第1、2、3、4、5类家庭中收入条件提高的，可以选择购买政府拥有的那部分产权或者换购“限价”经济适用房或购买商品房(但必须放弃原有经济适用房或停止享受租房补贴)；第4、5类家庭收入条件变差的，可以换购“共有产权”经济适用房；第6类家庭收入条件变差的，可以申购“限价”经济适用房和“共有产权”经济适用房。这样就形成了一个完整和动态调整的经济适用房体系。

　　(3)用地政策

　　所有经济适用房的用地均为出让方式，但分为两种情况：

　　①对于“共有产权”经济适用房。政府相当于把土地出让金作为股份投入经济适用房的开发建设，按照占开发成本的比例与开发企业协商确定政府所拥有的股份。当开发企业将房屋向符合条件的申购者出售时，购买者只需要购买开发企业所拥有股份。当购房者收入水平提高，不再符合居住“共有产权”经济适用房时，购房者如果想继续居住则必须购买政府拥有的股份，金额成为住房保障专项资金来源之一；如果不愿意继续居住则可以选择将自己的股份出售给政府，也可以自由出售，政府按股份分红并存入住房保障专项资金，但若政府审核认为出售价格偏低，则只能将自己的股份出售给政府。

　　②对于“限价”经济适用房。政府在出让土地时，采用招标方式。但改变“价高者得”的做法，而是附加其它条件：比如户型面积限制要求，房屋出售最高限价等，并给予税费和一定比例出让金的优惠。综合各方面的因素，对投标的开发企业评定审核，决定将士地出让给某开发企业。开发企业按照招标合同支付土地出让金，并严格按照合同进行经济适用房开发建设。土地出让金按一定比例提留，成为住房保障专项资金的来源之一，专款专用。

　　政府应该制定经济适用房用地的长期规划和年度规划，并因时因地合理进行调整。经济适用房项目的选址应该综合考虑区位、交通条件和配套设施建设情况等因素，以方便居民的工作和生活。

　　2、新经济适用房政策的优点分析

　　(1)符合我国进一步深化改革的总方针，有利于土地使用制度改革的深化，促进我国市场经济体制的完善。改土地划拨为出让，不仅符合地方政府的利益，打消了建设经济适用房的瓶颈，而且给地方政府提供了改变目前“掠夺式用地”模式，贯彻“可持续利用土地”科学发展观的契机，变一次性出让土地的短期收益为按股回收的长期收益机制，有利于地方经济的可持续发展。

　　(2)有利于完善我国的住房保障体系，让人民群众切实感受到社会主义的温暖。对低收入家庭来说，购买部分股份能切实降低经济适用房价格，符合他们的经济承受能力；对于中等收入中那部分买不起商品房却又不符合经济适用房购买条件的“夹心层”家庭来说，真正被纳入到了国家住房保障体系中来，解决目前他们购房无门的困境；对于具备一定收入水平且有较快收入增长潜力的年轻一代人来说，给予住房补贴让其自由租房不仅减轻了他们的购房压力，免除了他们的后顾之忧，而且切合他们工作变动相对频繁的状况；并且年轻人思想观念相对开放，比较容易接受“居者住其屋”的新观念，有利于逐步推动我国住房传统观念的转变。

　　(3)有利于形成动态调整的住房保障长效机制，促进我国社会、经济的和谐和健康发展。其一，从国家和政府层面来说，避免了政策层面上保障的范围大但无力负担，具体实施中供给量过小造成供求矛盾尖锐，经济适用房价格超过居民经济承受能力，政策目标无法落实，影响老百姓对政府执政能力的信心等严重问题；其二，从社会层面来看，住房问题目前已经成为了阻碍我国社会发展和经济水平提高的关键，如果再不及时加以重视和解决，任由庞大的中低收入居民群体被迫把所有的资源都用于住房消费，那么必然在衣、食、行等其他方面失去了消费能力，这对我国扩大内需，拉动经济发展的规划显然不利，甚至会影响到居民的医疗、对子女教育等方面的承受能力，造成更加严重的后果；其三，从人民群众方面看，“安居乐业”是中华民族自古以来的生活理想和追求，而“安居”是前提。只有解决了“住”的问题，老百姓才能安心工作，培育子女，为国家经济建设出力，社会才能安定团结。

　　(4)符合制度变迁的客观规律。我国目前的经济适用房政策确实已经跟不上社会经济的发展，必须进行改革创新。从住房保障政策的国际经验来看，由“实物补贴”到“货币补贴”是住房保障制度变革的趋势，但是这个变迁过程必须是逐步进行的，需要很长的时间来过渡。结合我国的国情，综合国力不强，经济发展水平相对较低，市场经济制度还不完善，还未能建立起完善的居民收入水平申报制度。从制度变迁的历史来看，任何一种新制度的产生都要经过漫长的过渡过程，如果完全改为货币补贴，目前国家的经济水平还不具备这样的承受能力，且违背了制度变迁的路径依赖规律，不具备可操作性。因此，在未来相当长的一段时期内，以“实物补贴”为主，逐步向“货币补贴”过渡，积累经验，总结教训，逐步改革和完善，这应该是我国经济适用房政策的正确发展之道。

　　3、新经济适用房政策有待探讨的问题

　　(1)“共有产权”经济适用房作为一项理论创新，还未经过实践的检验

　　“共有产权”经济适用房作为一种理论上的创新和设想，并未经过实践的检验。然而建立共有产权制度是一项具有重大理论意义和实践意义的制度创新，不论对当前还是对长远都具有社会经济综合价值，应予以高度重视。因此，建议有关部门先在东部、中部、西部三大区域，分别选择大、中、小三类城市进行共有产权制度试点，经过试点，总结经验，广泛讨论和论证，制定出适应不同经济发展水平、不同规模城市具体情况，并找到与现行经济适用房制度相衔接的实施方案。

　　(2)“限价”经济适用房存在不易解决的问题

　　一是如何确定销售对象。市场中同时出现“限价”经济适用房和普通商品房，如果不能有效界定申购对象，理性的购房者肯定会选择购买政府的限价经济适用房，出现不在供应对象范围内的高收入者混购的情况，造成国家福利的损失。

　　二是如何确定供给总量。少量的限价经济适用房推向市场，对市场价格没有太大影响，而过量的限价经济适用房则必将使国家的土地出让金和税收收入遭到损失，还可能对商品房市场形成冲击。

　　三是如何确保质量。追求高额利润是开发商的天性，在强制性的行政限价面前，必然会想方设法增加利润。就像经济适用房曾经出现的设计变更、偷工减料一样，“限价”经济适用房如何避免出现质量问题是个难题。

　　(3)租房货币补贴的实施还缺乏基础和条件

　　从国际经验来看，住房的货币化补贴要发挥作用必须保证补贴真正到位，避免国家福利流失到不该享受补贴的群体中去。西方实行住房货币化补贴的国家一般都有严格的准入资格审查机制，而保证准入资格不出偏差的基础是建立健全个人信用体系和住房档案。而我国目前还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，金融机制的不完善又难以准确界定个人财产收入的多少。这是我国试行租房货币补贴必须首先解决的问题。

　　4、结语

　　改革和完善我国经济适用房政策，不可能一蹴而就，必然是一个漫长、曲折的过程。从制度经济学的视角来看，任何一项制度都必须随着实际情况的变化而发展和自我调整，否则这项制度必将失去生命力。因此，必须鼓励各地积极大胆的进行政策创新，即使付出一定的代价，走一些弯路，也能够给我们提供经验教训，为改革和完善现行经济适用房政策打下基础。

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