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农业保险期待制度创新
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2007-5-30
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- 中研网讯：
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《国十条》颁布后，农业保险开始升温。一些地区闻风而动，积极进行农业保险的试办探索。但到2006年末的几个月，实践结果却不容乐观。如四川资阳市试办商品猪保险半年赔付率已超100%，重庆市试办农业保险7个月赔付率已达82%。如按月均赔付率预测全年赔付率，资阳市可能超过200%，重庆市可能超过150%。其原因固然复杂多样，沿用旧制度办理高风险政策性业务应是其中一条。因此，尽快依照《国十条》“逐步建立农业保险发展的长效机制”的要求，进行农业保险制度创新已经刻不容缓。制度创新应当同时包括外部环境与内部管理两个方面，最终构建内外衔接互为补充的农业保险制度支持与保障体系，确保农业保险健康稳定发展而不致再度中途夭折。
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创建财政支持制度
《国十条》指出：“明确政策性农业保险的业务范围，并给予政策支持，促进我国农业保险的发展。改变单一、事后财政补助的农业灾害救助模式，逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。”为贯彻《国十条》，当前，有必要创建三项财政支持制度。
(一)从实际出发创建保费补贴制度
农业发达国家和地区对农业保险的保费补贴比例为40%到70%不等，构建了比较成熟的农业保险制度支持与保障制度，确保了农业生产经营的稳定发展。目前我国许多省市财政已在按照《国十条》“探索中央和地方财政对农产投保给予补贴的方式、品种和比例”的精神，积极制定农业保险的保费补贴政策。但困惑在于标准化和可操作性。鉴于农业保险处于试办起步阶段，在农业发展水平、保险现实需求、财政负担能力等基础条件方面，各省存在较大的差异，同一省的各地区和同一地区的各区县也存在较大的差异，目前要在全国制定实施农业保险保费补贴的目录及统一标准的时机尚不成熟。因此可制度暂行办法明确几点：
1、由各省财政制定《农业保险保费补贴指导意见》，对补贴对象、条件、比例或额度上限、程序和管理作出原则规定，报送财政部批复或备案后实施。
2、建立省、市两级“农业保险补助资金”。其中，中央财政和省财政向省级“农业保险补助资金”的拨款比例为各50%。省级“农业保险补助资金”和市财政向市级“农业保险补助资金”的拨款比例为各 50%。
3、实施项目管理。农业保险试办区县向省或市财政申报农业保险项目并按规范提交项目文件。省或市财政审查项目文件认为可行的，“戴帽”下拨农业保险项目保费补贴资金到区县财政，委托其按月按进度(农险项目月报)拨付到承办保险机构农险帐户。
(二)实行有条件经费补贴
根据“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展长效机制”的精神，区县政府选定的农业保险承办机构符合下列情形的，可一次性给予经营管理费补贴：
1、首次试办农业保险险种，其发展规划、保险方案、试办计划通过可行性论证评审的；
2、因发生巨灾赔付，当期实收保费全部用于支付赔款，已无力支付经营管理费用的。
为此制定《农业保险经营管理费补贴办法》，对补贴对象、条件、额度、程序和管理作出规定。
(三)减免税费
在农业保险制度先进的国家和地区，鉴于农业的重要性和高风险特性，政府对农业保险都给予减免营业税费或退税的优待扶持，以使农业保险降低经营成本同时增强偿付能力。由于农业保险一般实行“低保额、低保费”，所积聚的保险资金规模有限，应纳营业税费额度自然很小，对地方财政的意义微不足道。
政策性业务不具赢利性，当年实收保费减各项支出后如有盈余，盈余额的一定比例可作为资金来源之一进入巨灾风险基金，剩余比例可作为发展基金滚入下年费用，以改善经营条件和增强发展后劲。
为此制定《农业保险减免、退税办法》，对减、免、退税的税种、对象、条件、程序和管理作出规定。
设立农业巨灾风险基金
农业保险属于传统意义的高风险业务。过去人保公司之所以屡试屡败，一个重要原因便是补偿资金以当期保险费为唯一来源。一旦补偿支出连年大于保险费收入，必然成为拖累全部业务经营成果的包袱。而要建立和恢复收支平衡，就要不断调高产品价格，这又必然超过农产的保费承受能力，导致购买力锐减业务萎缩最终停办。所以，农业保险不办则已，要办就必须根据“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制”的精神，建立补偿资金多元结构新模式，设立“农业巨灾风险基金”，以使农业保险能够真正实现“自求平衡”。
(一)资金来源
1、启动资金。以政府拨款和利益关联龙头企业捐助形式设立。
2、按年度实现盈余的一定比例提存。
3、退税转存，或按减免税种的比例从保费收人中直接提存。
(二)风险基金用途
农业险当年保费收入与风险基金各自发挥补偿功能。当年保费收入用于正常经营，风险基金用途为：
1、当年简单赔付率超过一定比例时按超过额度对承办保险公司进行补贴，专款专用于农业险赔款支出。
2、养殖业疫情赔偿补差。保险禽畜因疫情被政府强制命令扑杀、掩埋、焚烧时，政府将按相关机制政策性拨款补偿损失。此时保险公司可按正常计算赔款金额减政府政策性赔款的差额支付赔款。当期实收保费不足支付时，按所需额度申请动用风险基金进行赔偿。
3、种植业巨灾赔偿。发生区域性特大自然灾害。保险农作物遭受大面积保险责任损失、当期实收保费不足支付赔款时，按所需额度申请动用风险基金进行赔偿。
(三)风险基金管理
1、以区县为单位设立风险基金，在农业银行开设专户。因不同区县的自然环境、产品、实施办法存在差异，农业保险发展状况及利益存在差异，故风险基金以区县为单位设立较易操作与管理，而以省市为单位“统筹”可能矛盾较多弊大于利。
2、成立由财政、税务、审计、农村发展局、承办保险公司等相关部门组成的风险基金管理委员会，其职责为负责制定、修改管理办法；审议决定相关事项；依照管理办法对基金提存与使用实施管理。
3、基金办事机构可设在农村发展局，依照《风险基金管理办法》和风险基金管理委员会的决定具体操作基金提存与使用事务。
4、为此制定《农业巨灾风险基金管理办法》，对其性质、来源、提存、使用、经办、管理等作出规定。
创建协作配套的社会化协调管理机制
(一)以科学发展观指导本地区农业保险有序发展
基于农业保险的意义重大、政策性强和风险较高的特性，如果成功将对农业可持续发展以有效保障并产生可观经济效益，一旦失败则将挫伤各方积极性并造成重大经济损失和恶劣社会影响。因此各级政府和保险公司对此态度要积极但方法要审慎，其战略方针应是积极稳妥有序发展，在科学发展观指导下从本地区实际出发制定农业保险发展规划。
在研发产品制定业务计划时，要进行充分的市场调研和科学论证，不可一哄而起盲目跟风。产品投放市场时，要先试点后扩展，经过试点进行评估、总结、完善后再制定扩展计划。
(二)规范“市场准入”
承办机构必须具备相应的资质。农业保险的一个规律是业务必须形成相当规模才能实现危险分散并具备相应的偿付能力和自求平衡能力，故一个产品的保险资源应当相对集中。而一旦同样产品争相开办，势必造成资源分散每家机构承保量小、危险集中偿付能力不足，并可能因此诱发系统性风险。所以区县政府在确定农业保险承办机构时，应综合考察其资质条件(业务规模、机构、人员、技术、服务等)，一个产品选定—个保险承办机构为宜。
(三)维护市场秩序
政策性业务不宜引入市场竞争。有关各方应尊重农业保险业务的客观规律，在农业保险领域不开展“低价高返”恶性竞争，建立并自觉维护农业保险市场秩序，目前在起步阶段，一家保险机构正在试办或已经顺利开办的农业保险业务，其它机构应以大局为重不再重复开办。
农业保险为代理业务时，代理手续费比例应在5%—8%为宜，根据不同产品分别制定具体标准。代理机构应具备相应资质条件并严格遵守相关政策规定和代理协议。为保证业务质量和防范风险，农业保险不宜采用个代营销。因管理难以操作、矛盾难以协调，也不宜由几个保险机构建立“共保体”。
(四)成立农业保险协调委员会
因农业保险政策性强、牵涉面广，有必要成立非常设机构一农业保险协调委员会，统筹协调本地区农险发展和研究解决相关问题。
可由分管农业的政府领导为主任，农村发展局、财政局、保监局为副主任，成员包括农村发展局、财政局、地税局、保险公司、专业协会、龙头企业等相关机构。职责为研究制定业务发展规划及配套措施；研究制定相关管理制度、办法；审议决定相关重大事项；监督承办机构依照规划、制度、办法、决定执行实施听取审议承办机构工作报告；其它应由委员会协调解决的事项。办事机构设在农村发展局，牵头承办委员会事务、信息、调研、与承办机构的日常联系等工作。
改革内部管理制度
(一)改革业务管理制度
上级公司对分、支公司开展政策性农业保险业务应给予积极支持，提供政策指导和技术服务，实行有别于商业保险业务的业务管理，给农业险一个较为宽松的环境。
1、实行鼓励发展政策。农业险作为指导性计划建立单项考评体系进行单独考核，在“完成任务奖”奖项具有指令性计划同等地位。完成指导性计划指标的给予奖励。
2、不纳入年度增长基数。上级公司下达年度业务增长计划时，农业险保费不纳入下期增长计算基数。目的是适应农业险试办及其“封闭运行、自求平衡”管理的特殊性，以及消除支公司的某些疑虑。但农业险保费可计入本期保费收入。
3、制定地方农险合同。农业险条款费率的具体内容主要受地理气候与生产管理条件制约。山区与平原、沿海与内陆、南方与北方的地理气候环境存在较大差别。因此农业险条款费率不可简单照搬或“一刀切”，应从实际出发体现不同地域的差异性。总公司可制定产品条款、费率规章和实务的范本，而允许各市分公司从本地区实际出发，在范本的基础上予以调整和创新，研发适应本地实际的农业险地方合同。
(二)改革财务管理制度
农业产品除大牲畜(如奶牛)和林木外，一般生产周期较短，其保险期限只有几个月。而农业险要“封闭运行、自求平衡”，其费用和赔款支出都应有较强的稳定性，其基础必须是较强的计划性。在测算费率时，对赔付率和成本费用率也基本确定。因此，对农业险的财务管理应不同于商业保险。
1、帐户管理。费用与赔款准备金分别建帐开户，从制度上保证其费用与赔款准备金两类资金分别独立运行。可在银行同时开设辅助帐户“农业保险保费收入帐户”和基本帐户“农业保险费用帐户”与“农业保险赔款准备金帐户”。保费收入存入辅助帐户后，分别按确定的比例转存两个基本帐户，由基本帐户承担各自的结算功能。
帐户、帐表按资金功能分设，有利于对农业保险资金实行专门的核算和财务监督与审计。
2、费用管理。农业保险实行成本控制但不考核利润。政策性业务不具赢利性，产品附加费率也未考虑合理盈余，因此农业险不产生利润也就无从考核。财务管理要按成本费用率(如20%)实行严格的成本控制。当年费差益(核准成本费用额度年末节余)可留存费用帐户滚存下年使有。年成本费用额度二核定成本费用率x年保费收入。费差损则由支公司自行消化，市公司不予弥补。
3、赔款管理。赔款准备金帐户专门进行赔款支付结算。
在正常年景，通过管控风险、增收节支，按预定赔付率提取的赔款准备金可能产生节余，但性质不是利润；从农业险“以丰补歉”保持相对稳定考虑，也不宜上缴，应允许作为补偿资金继续存在并滚存下年使用。当年赔款准备金节余的一定比例可作为资金来源之一进入风险基金，剩余部分留存赔款准备金帐户，以增强下年偿付能力。赔款准备金帐户超支时，则按一定程序由风险基金帐户拨款弥补。
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