试论政经因素对媒介管理制度的影响_研究报告_投资分析_市场调研

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试论政经因素对媒介管理制度的影响

http://www.chinairn.com 发稿日期:2007-7-3

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一、认识媒介和媒介管理制度的新视野

笔者以为，长期以来我们对媒介的研究，存在不少缺憾，如重视采编实务的研究，忽略经营管理的研究；重视媒介操作层面的研究，而忽视媒介制度层面的研究。即使在少数媒介制度管理的研究文章中，我们也往往容易发现，研究者要么侧重政治对媒介的控制作用，要么过分倾向研究媒介的市场化过程，很少把媒介置身于政治和经济两股力量背景下进行综合分析。这种缺憾与研究者所处的体制环境和所持的研究心理有密切关系，而本书作者，多具备海外求学的知识背景，加之身处香港这种不同于大陆体制的环境中，因而拥有更为广阔的研究视野和更加自由的学术空间。

何舟在《从喉舌到党营舆论公司：中共党报的演化》一文中，以“中国最早的市场经济试验区和政治经济争夺战最前沿的党报的个案”《深圳特区报》为例，探讨了政治和经济两股力量对新闻事业的相互作用。在作者看来，这种作用的过程也是政治和经济力量在社会主义体制中本质上时常对抗的过程。他仔细分析《深圳特区报》经营结构、行政竞争、广告运作、报道内容以及从业人员后，提出了政经力量的相互作用所产生的动力正逐渐使党的新闻事业演化成“党营舆论公司”。文中，作者使用传媒政治经济学理论来探讨中国（本文中中国概念仅指中国大陆，香港、澳门和台湾等地区除外）新闻事业的变革。

根据作者的介绍，媒介政治经济学观点由马克思政治经济学演变而来，在西方的媒介研究中应用得比较广泛。在媒介经济学的理论框架下，媒介是处于政治大环境中的经济体制的组成部分，既受到经济规律的影响也同时受到政治或“公众干预”的制约。比较复杂的媒介经济学还认为，媒介存在于一个极复杂的政治经济空间中并且与过去自身的发展有着密不可分的联系（见《中国传媒新论》P70）。显然，把媒介放置于政治和经济背景下分析，提供了一个更加全面和广阔的认识视角。传媒政治经济论的优势也在于能够对市场作用于媒介的因素进行可测试的经验性考量，对影响媒介运作的政治和经济这两股力量提供一个比较广泛和整体的画面，解释不同传媒机构对市场受众采取的不同立场，将媒介语境产生与权力的行使相联系，并且指出传播在经济主导下的政治本质。

值得注意的是，陈舟强调了此理论在中西方国家运用时的区别，指出了西方传媒政治经济论在解释政治经济相互作用上存在其特殊的环境特点和局限，应用此理论分析中国媒介时，“中国社会更适合做政治和经济两者相互作用的研究”。

众所周知，政治和经济两大因素对大众媒介的影响各有特点：政治对大众媒介的影响集中体现于政治制度对媒介体制的影响，媒介体制中起决定性作用的是媒介的所有制。作为媒介体制的重要焦点，媒介、政府和公众三者间的关系，其基本面貌由政治体制决定，媒介体制则将其明确体现。政治体制对媒介体制的制约和规定相对宏观。而经济则是决定媒介规模的重要因素，从中国的新闻实践看，经济体制制约着大众媒介的功能发挥、运作方式，推动其快速扩张，并提供必须的物质力量。

探讨媒介管理制度，必须明确其基本概念。通常，我们把中国的媒介管理制度分成三个层次：所有制上的管理、内容采编上的管理和广告发行等经营上的管理。概括起来，也可分成媒介根本属性的宏观管理制度和媒介实际的运营管理制度。政治和经济对媒介管理制度的影响应该体现在不同层面上的不同作用。

关于政治和经济的因素到底如何影响中国媒介的管理制度，陈怀林在其《经济利益驱动下的中国传媒制度变革——以报业为例》一文中，运用美国经济学家North的“制度创新”理论，重点从经济利益的变化及其影响来探讨中国传媒制度变革的条件、原因和过程。一个基本的经济学假设是“在约束条件下争取最大的利益”。此假设断言每个机构或个人在局限的条件下都会不断替自己谋求最大的利益（见《中国传媒新论》P109）。North的制度创新（institution innovation）理论认为各个社会单位都依照利益最大化原则运行。

根据上述两个理论假设，笔者试图以传媒的政治经济论来探析政治和经济对媒介以及媒介管理制度的影响，并以经济利益驱动为动因，观察媒介管理制度与政治、经济的互动过程，以求相对准确地概括出决定中国媒介制度的内在因素。

二、中国媒介管理制度变革及政经因素的作用

回顾1949年解放以来中国新闻事业的发展过程，政治和经济始终以两种突出的力量影响着媒介管理制度的变革。

从解放到1978年前的三十年里，中国的政治和经济有两大特点，一是政治上以阶级斗争为纲，政治运动频繁，二是经济上坚持公有制，实行中央集权的计划经济。媒介的管理制度与此相适应，当时媒介的性质被定义为“党的喉舌、阶级斗争的工具”，媒介严格受党控制和管理。此阶段，媒介管理制度受到政治因素的突出制约，其特点是中央集权、级别分明，媒介从宏观的体制管理到内部的组织运作都由各级党委直接控制。宏观上，媒介实行完全的公有制，媒介的性质和鉴别的确定，媒介管理者的任免，媒介工作的方针，乃至媒介的内容和形式、发行与资产，都由党委管理。

50年代“生产资料的社会主义改造”完成后，国家实行完全的计划经济。媒介作为事业单位，定义成非赢利机构，完全靠政府供给来运作。按照“创新理论”的假设，媒介的潜在收益可以诱使媒介制度的创新改变，从媒介自身的运作规律上看，其必然有降低成本、增加效益的经济利益驱动。而此阶段，由于政治因素的主导作用，经济因素既没有对宏观管理制度也没有对运营管理产生重要影响。媒介收入的主要来源，除少量发行收入外，主要靠政府的行政资助。显而易见，此阶段的媒介管理体制存在严重弊端，国家财政负担沉重，媒介只能争取政府更多的财政补贴，媒介功能以政治宣传和阶级斗争为主，限制了其他功能的发挥。

改革开放后，经济建设取代阶级斗争成为全国工作重心，中国的经济体制从完全的计划经济开始跟商品经济接轨，并逐步转向社会主义市场经济。媒介的制度环境由此发生重要变化，政治因素在保证对媒介制度起主导作用的前提下，根据媒介发展的实际需要进行适度调整和放宽。与此同时，以经济制度改革为标志的经济因素也加快推动媒介内部运营制度的变革。

从媒介宏观管理制度上看，政治因素的色彩在淡化，但其决定性影响没有弱化。媒介的国有属性和由党管理的政策没有根本改变，媒介性质和基本功能没有根本改变。作为党和政府的喉舌，媒介的首要任务还是宣传党的政策和方针。1980年，中央把媒介性质概括为“报纸是党和政府的喉舌，也是人民的喉舌”。1986年的全国省报总编辑座谈会上，比较全面地提出报纸功能的转变：“党报也是舆论的载体，反映民意的机关，信息传播的工具。”同年，国家新闻出版署成立，各省、市、自治区的新闻出版局相继挂牌，媒介的管理体制由原先党委宣传部“大权独揽”变为“双渠道、集中、分级”。报纸按级别受中央、地方党委宣传部和新闻行政部门管理，报纸审批等主要权力仍归中央，各级又分别承担相应的管理责任。1997年，国务院发布《出版管理条例》说，媒介的基本功能要“实现社会效益与经济效益的最佳结合”。

从媒介的运营管理制度上看，市场经济体制改革成为直接推动力，促使媒介走向市场化的新道路。媒介自身的经济利益驱动，随着政治因素对媒介影响的适度调整，快速地释放和体现出来，除宣传党的政策、方针外，传播信息、提供娱乐等方面的功能逐步获得确认。媒介为实现自力更生的经济独立，追求效益的利益驱动凸现，必然探索内部管理制度的创新，尤其是经营制度的创新。从广告制度到发行制度，再到管理机制，中国媒介的内部管理制度逐个实现突破。

经历了长期由国家提供财政资助的过程后，1978年，财政部批准了《人民日报》等八家新闻单位施行企业化管理的报告。根据政策，这些单位可从经营收入中提取一定比例用于增加员工收入和福利，改善媒介自身的条件。“事业单位、企业化管理”政策的实行，是媒介包括报纸从完全的计划运作转向市场运作的重要转折。1979年1月28日，上海的《解放日报》率先刊登广告，引发了媒介广告制度的变革；1985年，河南的《洛阳日报》第一个大胆走自办发行的道路，经过10多年的实践，报业发行经营正形成适合国情的多种发行所有制、多种发行方式并存的多渠道发行格局。80年代中后期以来，各种形式的领导体制和经营机制也在实践中被探索，其中尤以《羊城晚报》率先实行社长领导下的总编辑、总经理分工负责制被众多报社效仿。1994年，《金华日报》率先进行股份制改造，实现报业编辑部门与广告、发行等经营部门的剥离，编辑部门负责报纸内容采编，提高新闻质量，分离出来的经营部门，按照现代企业制度组建新闻发展总公司。

媒介的市场化积极推动着媒介运营管理制度的变化。需要指出的是，市场化绝不等于商业化。商业化指的是非商业媒介在所有制、政治立场、编辑方针和经营方式等方面全面地向商业媒介转化的过程；而市场化则是非商业化媒介在基本保持原有所有制、政治立场和编辑方针的前提下以市场经营的方式取得经济自立的过程（见《中国传媒新论》P195，陈怀林《中国报业市场的非均衡发展》）。中国媒介之所以只走市场化道路而没有走商业化道路，恰是媒介受政治控制本质不变、受经济驱动迅速增势的结果。

概括来说，宏观管理体制上，媒介保持国有属性，从完全依靠政府供给的事业单位逐步转变成事业属性、市场化经营的现代企业；采编运作上，从完全计划式的行政管理到逐步市场化的自主管理，但政府和党委对其真正意义上的控制权没有改变；经营管理上，除经营机制比较保守外，广告、发行、印刷等方面的市场化运作日趋成熟。

三、政经因素影响中国媒介管理制度的主要特点

1、政治因素始终是决定媒介管理制度的决定力量，经济因素不断推进着媒介管理制度尤其是内部运营管理制度的变革。

政治和经济对媒介产生影响的有不同方面。从政治的影响看，通过核心不变的制度来保障媒介满足政治需要的前提；而从经济的影响看，媒介日益在市场化道路上谋求发展之路。陈舟认为，从本质上讲，中国的新闻事业任务明确：作为喉舌宣传政策和意识形态。但是，由于众多原因，其中主要是财政负担，新闻业又从政府财政预算中剥离出来，自谋生路。这种情况下，政治和经济的相互作用就成了矛盾的主要根源。正是由于中国相当独特的政经组合和政经内在冲突，政治和经济两股力量经常处于一种争夺战中。这种状态被形象地成为“拔河赛”式势态（见《中国传媒新论》P72）。

关于政治和经济因素对媒介制度的影响，笔者曾探讨过中国报业经营改革的边缘突破行为。媒介受经济因素影响，在政治因素未明的情况下，会采取渐进式、擦边球的策略，主动寻求经营改革的边缘突破。边缘突破行为发生后，来自党和政府的政治决策会根据实际效果做出反馈，如果保证“喉舌”职能的前提下又能增加媒介经济效益，通常便能获得政治和政策认同的空间。如《金华日报》的股份制经营改革突破后，催生了其他不同形式的新的经营机制，包括四川《成都商报》的委托制经营和北京《购物导报》的合伙制经营等。

然而，无论经济如何推动媒介实际运营的制度创新，归根结底，政治的主导作用无法改变。实际上，政治对媒介管理制度的影响并非仅局限于宏观管理体制，其对媒介管理制度的决定作用，同样体现在对媒介内部运营制度的控制。比如，媒介的重大编辑方针依然由党和政府制定，媒介传播的重要内容依然会受到事先警告、事后追惩的政治制约，媒介内部高层领导依然由党委直接任免。此外，国家始终对媒介改革中的不规范行为采取严格处罚，如80年代和90年代初，曾经有些地方小报采取“挂靠”经营的现象，即自筹资金、自主办报，由当地政府部门或合法团体代为申请刊号，新闻出版署发现后迅速予以取缔。

因此，倘若使用香港学者的“拔河”理论来分析中国媒介管理制度，则并不十分适应。中国几十年来的新闻发展实践证明，政治和经济两股力量对媒介制度的“拔河”，处于明显的“势不均、力不敌”的失衡状态。媒介制度的方向主要由政治的力量决定，经济的力量只起到推动的作用。而且，中国的新闻实践还证明，政治因素对媒介发展的调整大体上仍呈现消极、被动的态势，经济因素虽表现出积极、主动的态势，也无法从根本上掌控媒介制度的变革。

根据现实的状况，笔者以为运用西方制度经济学理论来分析中国的媒介制度，需要扬长避短。一则，避免过分强调政治和经济对媒介影响的矛盾作用，而要根据中国媒介的制度环境，确立“政治决定、经济推动”的原则；二则，媒介并非单纯受政治和经济的“驱使”或“争夺”，其也有内在社会属性和经济属性的实现需要，不要忽视其对政治和经济产生重要影响的反作用。

2、政治和经济因素在媒介管理制度的不同领域、不同层面发挥着不同的作用，其矛盾可能在制度结构的不同层次上调和。

实践证明，政治和经济因素对媒介管理制度的不同领域发挥着不同作用。在广告运作和竞争机制上，经济因素的影响占据上风；管理体制上，政治因素居首要地位……中国的媒介改革中，政治因素决定着媒介所有制、行政级别、资格审批等媒介宏观管理制度，以及媒介内部管理制度中涉及高层人事任免、编辑方针、内容审定等核心领域；经济因素则提供了媒介以合理成本进行制度创新的可能，推动了媒介传播职能、广告发行、经营机制和资本运营的制度变革。

此外，即使对媒介管理制度的同领域的不同层面，政治和经济的影响作用也大不相同。如对媒介的人事制度，媒介高层人员的聘用，政治因素占主导地位，而在中下层人员的聘用上，市场经济的机制被充分引入；再如广告经营制度上。曾经很长段时间内，对非重要版面的广告经营，媒介可根据市场需求和自身特点，进行比较自由的调控，倘若在重要版面如头版刊登广告，则容易受到行政的干预。从当前媒介的内容管理上看，时政类信息受政治因素的影响较大，操作相对保守，监控比较严格，而非时政类信息受经济因素影响较大，政策制约上比较宽松，从而导致近年内体育、财经、娱乐类市场化报刊的大量涌现。

值得注意的是，尽管政治和经济因素对媒介管理制度的要求有所不同，在媒介实际运营管理制度方面，两者并非不能共存。有时候，不同层次的政治因素，其影响也会产生矛盾，从而为经济因素的影响创造了空间。如，我国媒介管理体制采取中央级报纸归中宣部管，省市级党报主要归地方政府和党委宣传部管，两者之间虽有上下级关系，但实际实施过程中，也有上下矛盾的空隙。《金华日报》的股份制经营改革取得成功后，中宣部领导明确表态反对，而金华市委和浙江省委领导支持，最终该报没有受到事后追惩和行政的停止命令。可见，政治或经济因素影响媒介的矛盾，在媒介制度的不同层次上有能共存。

3、政治的力量可能会因实际情况的需要而强化，经济的力量则相对稳定地影响着媒介管理尤其是媒介经营管理制度的变革。

结合中国媒介的国情，由于政治因素的影响对媒介管理体制起决定作用，经济因素的影响起推动作用。当中央或地方政治斗争需要的时候，媒介管理体制完全可能因其政治需要而放大政治因素的影响作用。如国家推行重要经济政策（改革开放）、发生政治危机（八九事件）、面临重要考验（驻南使馆遭受轰炸）等，媒介就会被党和政府强化控制，以保持社会稳、促进问题解决。与政治因素的突变可能相比，经济因素则相对稳定地影响着媒介内部运营管理制度的变化，推动着媒介沿着市场化道路持续发展。

《中国传媒新论》一书中，有关传媒制度演变、媒介制度经济学等章节的内容，给我们探讨媒介制度变革的内在原因提供了可参照的理论基础和可思考的知识材料。重视政治因素的主导作用，发挥经济因素的推动作用，应该是很长一段时间内，我们加快中国媒介制度改革研究的重要前提和关键策略。

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