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移动超越固定时代的管制趋势
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-4-19
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- 中研网讯：
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1、如何管制移动通信市场
1.1 实施技术中立管制原则
通信产业是一个技术密集型产业，在技术不断融合、不断替代的今天，管制方难以对技术进行紧密跟踪，实施有效管制，滥用技术管制会对新技术发展形成制约。因此，有必要采取技术中立的管制原则，以鼓励技术进步。目前，固定通信市场仍处于非对称管制状态，而移动通信市场则基本处于对称管制，短期内很难将两个通信市场的管制形式等同起来。但是有必要通过一种管制形式(如技术中立管制)，鼓励新兴技术的发展。所谓技术中立管制是指管制机构从业务特性出发，只对提供给终端用户的业务进行管制，而不考虑运营商采用何种技术手段。技术中立管制在移动通信用户不断增加的今天不失为一种政策选择。目前，欧盟的新管制框架已引入了技术中立管制措施。
从ITU调查结果看，绝大多数国家赞成引入技术中立管制原则，通过市场这个“无形的手”来实现移动运营领域的自由竞争，但对于移动市场的非理性竞争行为需要政府介入适当管制。例如有必要针对固定用户拨打移动用户时，话费降至批发水平的情况进行管制。
1.2 融合管制
今天，一个管制机构已經很难对因特网和移动互联网的发展进行有效管制。电信监管者和媒体监管者必须强化彼此之间的协同关系，明确各自的责权分配，发挥各自优势，对因特网和移动因特网实行统一管理。为有效解决这一问题，很多人赞同建立一个融合各方意见的管制机构。目前主要有两个方面的观点。其一，建立ICT(Information and Communication Technologies)监管和媒体监管相融合的管制机构；其二，建立一个可以统一管理运输、通信、能源基础设施的综合监管机构。
第一种观点通过基础设施和内容监管的融合可以避免管制上的不协调。但是内容监管的目标更侧重于内容多样化、观点公正性、内容密集性以及高质量等方面。这些目标与电信监管目标有很大区别。因此，两者融合必须处理好两方监管目标相协调统一的问题。此外，即使在欧盟，电子通信监管的范围也主要包括广播、电信和有线电视的网络和业务，广播内容尚不在监管范围之内。因此，从政治角度看，两者融合还存在相当难度。
第二种观点可以有效降低行业经营风险，并有利于在资费、路权、用户保护规则方面的统一。但是在人力资源上很难保证会有一批在各个监管问题上同时具有深度研究经验的监管人才，这可能会导致监管规则的不成熟或适用方面的片面性。
无论采用第一种观点还是第二种观点，融合后的监管机构还必须考虑一个问题，即融合后的管制是应该管制得更多还是更少?
衡量管制是否有效的关键要素在于管制机构的决策程序是否简化、外部对管制机构的信赖程度以及资源是否实现了有效配置等。移动用户超过固定用户的发展形势对有效管制提出了新的挑战。目前各国管制机构有必要处理好在ICT和媒体产业进行结构性调整时，移动通信与固定通信在利润与成本之间最优配置问题；在国际间，特别是国际漫游问题上，各国管制机构有必要基于成本原则，在国际资费结算方面推动双边乃至多边的合作。
2、移动通信领域相关管制趋势
2.1 加强频率管理、提高频率使用率
由于频率具有天然的稀缺性，因此目前的主流观点仍赞同由政府通过许可证发放的形式管理频率。频率许可证一般规定频率使用区域和覆盖范围。如在智利、印度和美国等国家，频率许可证限定使用区域，并限制开展全国性业务和漫游服务。
在这种情况下，一股只有传统运营商才可以提供全国性业务，新运营商很难与其开展有效竞争。对此，有观点对频率的许可证管理制度提出质疑，认为移动通信运营许可证具有所有权性质，可以对许可证所有权进行共享和交易，甚至取消许可证管理。
对此，欧盟率先提出了频率共享模式，以提高频率使用率。在欧盟的新电信管制框架中包含了无线频率的交易规定，并明确这种交易规定同样适用于虚拟网络业务，从而开创了允许非频率所有者共享频率的先河。
频率共享模式的一个观点是通过频率租赁实现共享，即持有许可证的运营商在频率空闲时将一定的频带租赁给其它运营商。频率共享问题并没有在已发放的3G许可证中规定，但是由于这种租赁方式，可带来大量的经济效益，可为那些没有频率许可证的运营商创造新的业务机会，并有利于网络容量的最优配置，因此在国际社会得到一定认同。
频率共享模式的另一个观点是针对移动虚拟运营商——MVNO提出的，即MVNO可以向移动运营商租借频率开展业务。目前，对这一问题争论很大。由于部分MVNO提供业务时，几乎全面租用了网络运营商的设备，对现有网络运营商威胁较大。因此管制机构的态度十分矛盾。一方面希望MVNO的出现能为移动通信市场的业务革命带来新风；另一方面又担心MVNO的出现会抑制3G运营商对于3G网络的投资欲望，进而弱化基础设施层次的竞争。对此，ITU的研究结果认为有必要对抑制移动通信竞争的瓶颈及如何鼓励移动通信基础设施投资进行准确判定。如果移动通信网是移动通信的瓶颈，那么管制机构就应将移动通信网网络元素解绑，以鼓励新人进入市场。但是事实上，移动电话的瓶颈应有别于固定通信的本地环路。因为在某些地区，在容量、业务、覆盖范围等方面具有同样特征的移动通信网往往数家并存，网络元素的垄断性质不及固网运营商明显；此外，MVNO并不属于同一个战略集团，他们往往根据技术特性不同、市场导向不同，而细分出不同的经营领域。例如有些从事无线接入、有些从事呼叫控制。即使同样做移动数据业务，也可能会从属于电信、媒体等不同领域。因此，MVNO的出现应该不会对移动通信传统运营商构成太大威胁。
随着技术的不断进步，无线局域网的出现又对频率管理提出了新课题。无线局域网不但为用户提供了业务，而且由于无需许可证即可进入，因此鼓励了非电信企业的进入和创新。但无线局域网的保密性较差和干扰等问题是其未来发展的瓶颈。世界上绝大多数国家和地区建议对无线局域网的频率使用同样采取许可证管理制度，例如我国香港地区的管制机构OFTA于2002年11月开始向无线局域网提供商发放许可证，但法国、英国、韩国和日本等国家则希望开放更多的频率发展无线局域网。
2.2 重构码号框架、严格码号管理
同样，码号与频谱一样也属于稀缺资源。其中，移动电话码号需求的迅速增加主要体现在话音业务和IP通信两个方面。大部分国家由于移动业务的迅速发展，都不得不重构本国的码号框架，并着手推动IPv6和ENUM的开发。
码号资源中最为稀缺的是SMS短号码资源，特别是那些用于商业活动且便于记忆的短号码。短号码接入系统必须是五位号码。由于短号码资源稀少，目前只有移动通信网内及移动网发话时方可使用。最近，一些国家已出现了与短号码有关的投机行为。例如，一些介于移动运营商和企业用户之间的中介公司试图向企业用户捆绑销售短号码和通信服务。对此，爱尔兰和澳大利亚等国家的管制机构已决定对短号码实行审批管理。其中爱尔兰通信管制机构ODTR制订了增值短消息业务管制框架，根据该框架，爱尔兰移动通信公司与业务提供商计划共同开发可以平等接入的短号码。
2.3 使移动通信在普遍接入中发挥更大作用
在很多发展中国家，移动通信已经成为基础电信接入的重要手段，特别是伴随着移动通信市场的成熟，将移动电话作为唯一通信手段的用户数大量增加。因此，管制机构有必要重新探讨普遍接入政策，使移动通信在普遍接入中发挥更大的作用。
在提供普遍接入时，管制机构还须考虑强化数据业务的接入能力。最近，电子信件的接入成为普遍接入的目标之一，未来因特网的接入很有可能也被纳入这一目标中来。虽然卫星、移动、固定通信等很多手段都可以实现数据的接入，但是从成本角度考虑，移动通信接入成本更低，更具有竞争优势。
2.4 开放无线ISP接入市场
在固定通信领域，尽管骨干网提供商垄断行为较为严重，但因特网业务提供商(ISP)竞争较为激烈。相反，在移动通信领域，移动因特网的接入还基本被移动运营商垄断提供。这种排他性与协议、码号分配、浏览器、软件等网络结构要素相关，同时也受用户接口设计、站点索引设置、画面配置等多种因素的制约。
开放性接入可以有效打破ISP的垄断经营。在移动因特网人气极旺的日本，总务省已经开始着手调查无线ISP市场，并于2001年6月发布管制意向，建议内容提供商和ISP联合结成利益团体共同制订移动站点的选择标准，以改变过去移动运营商单方面制订标准，指定官方站点，同时代替内容提供商向用户收取费用的局面。此外，运营商方面，DoCoMo已经计划向竞争对手提供开放本公司系统的解决方案。日本最大的ISP-Nifty公司也筹划通过DoCoMo网关进入移动因特网领域。
2.5 管制移动来话市场
移动通信公司收入的相当一部分是从其它公司的客户中获取的，例如来自固定电话用户来话、其它移动运营商用户的来话等。对于移动运营商而言，与移动方发话相比，来话的竞争压力比较小，甚至具有垄断能力，这种来话的垄断能力无疑提升了移动运营商在某些领域的讨价还价能力。特别是随着通信市场竞争的不断深入，国内长途电信业务和国际电信业务中出现了大量“预选业务提供商(pre-selection service provider)”，这些众多的固网预选运营商为提供更多的固定打移动预选业务，往往愿意向移动网运营商购买大量来话业务，代移动运营商开拓市场。但由于这些新进入者面对强大的移动运营商往往缺乏足够的讨价还价能力，因此很难获得较为合理的来话费率。一些新进入者在无法获得移动网国内来话更低的成本时，甚至与国外网络连接，然后使其迂回到国内的移动网上，并为此支付了昂贵的来话资费(这种做法被称为tromboning)。
目前对于移动来话的管制情况主要包括以法国为代表的通过设定互联资费而确定的来话资费方针，和以瑞典为代表的基于成本的资费制订指令。
2.6 解决移动号码携带诸多问题，推动移动号码携带
目前很多国家采取了移动号码可携带政策，如欧盟和澳大利亚。移动号码可携带有助于增加用户的选择范围，并杜绝移动通信运营商所采取的lock-in做法。但同时也面临诸多技术困难和由谁来负担成本等问题。
首先，同一移动网内的呼叫比不同移动网间的呼叫要便宜。以前，通过移动前置号码即可识别用户所属网络，但是实施移动号码可携带政策后，通过前置号码将很难识别用户所在网络。为确保资费透明和移动通信预测成本的正确性，有必要在技术上进行资费信息系统的开发。
此外，移动号码可携带成本的分配主要基于运营商间的一般协议进行，但是随着移动号码可携带的不断推进，消费者对资费透明度要求的不断增强，成本调查和成本分配等问题将显得尤为重要。
3、移动通信领域的监管难点
与固定通信相比，移动通信领域的竞争较为激烈。但调查发现移动通信运营领域仍具有很强的自然垄断特征，在一些地区内仍只有数量有限的运营商依靠频谱资源的天然限制，通过不同的网络覆盖范围维持实力较为均衡的竞争。例如在欧洲，过高的资费定价和联合垄断(指参与市场竞争的企业数量较少，彼此对对方的价格和竞争行为充分了解，通过默契行为抬高价格，垄断市场)已初现端倪，在亚太地区也同样存在无线ISP滥用市场支配力的现象。因此，有必要加强对移动通信领域竞争政策的研究。
目前在移动话音方面已经采取了一些措施，如通过界定移动通信市场来评价来话资费水平；通过移动号码可携带以及SIM-Lock政策对限制消费者选择的Lock-in行为进行规制等。
但总体来讲，移动通信领域在竞争政策方面仍存在监管难点，如在移动数据市场，对移动数据平台及内容的歧视性接入使消费者选择范围受限。此外，在国际漫游服务管制上问题更多，如在运营商间签署的互联协议中包括转嫁给用户的高昂的来话资费；在移动通信运营商所属国以外发生通信纠纷时投诉无门；发展中国家移动运营商无法通过本公司设备接入国外网关时，不得不向提供接入的国外运营商支付巨额资费等。这些难点的解决是实现移动通信领域公平竞争的关键。
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