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县乡公路养护管理存在的问题与对策
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-6-16
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- 中研网讯：
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县乡公路养护管理存在的主要问题
——分级管理难落实，列养里程明显不足
以湖南省衡阳市为例，全市县乡公路总里程6665公里，列养里程只有4562公里，仅占68%。如果加上通村公路，列养率连50%都达不到，而且，列养公路中还有部分属季节性养护。目前，除列入公路部门管理的常年养护县道和少量干线乡道得到正常养护外，大量乡道公路和通村公路的养护几乎处于半停滞状态。造成这种现状的原因是多方面的，根据《公路法》分级管理的原则，县道县养，乡道乡养，可事实上执行起来难度很大。一般乡镇都会认为，公路养护应该是公路部门的事，与己无关，加上乡镇一无经费，二无管理机构，无力履行养护职责。即使有的乡镇领导认识到公路养护的重要，但也因巧妇难为无米之炊，有心而无力，最多也只能停留在“保通”上，临时找几个人从路旁挖点泥土填填坑洼。实在不能通行了，就找有关领导打个招呼，批个条子，公路部门安排点资金进行修补，这样头痛医头，脚痛医脚，不能从根本上解决问题，直接影响了县乡公路的通行能力。尤其是县乡公路砂石路多，抗灾能力低，如果养护跟不上，刚修好的路，用不了多长时间，就会面目全非，不仅影响投资效益，造成资金浪费，而且给农民群众生产生活带来不便，挫伤农民参与公路建设的积极性。
一——养护资金准筹措，投入明显不足
县乡公路养护资金主要由三部分组成，即汽车养路费切块，拖拉机、农用车、摩托车养路费和以工代赈。然而，汽车养路费重点投入的是国省道干线公路，切块经费并未随县乡公路里程的增加、通行能力的提高进行调整，汽车养路费早就翻番了，可养路费切块还一直维持上个世纪八十年代的标准。而农用车、拖拉机、摩托车养路费，因随着地方经济快速发展，县乡公路通行能力显著增强，“鸟枪换炮”的越来越多，原来的农用车、拖拉机很多已换成了汽车。据调查，衡阳市城区1999年拥有农用车、拖拉机1100多台，到2003年底，只有720余台，虽然我们加大了养路费征收力度，但始终无法阻止其下降趋势。而以工代赈收入，因农村费改税后，取消了义务工，实际上这部分资金已不复存在。加上县乡公路体制本身固有的缺陷，管钱的管不了人，管人的管不了钱，公路管理机构自身无法控制人员进入，人员不断增多，包袱越来越沉重，挤占了部分养护经费，养护资金更是捉襟见肘，养护工作难以为继。
——养护工报酬难到位，养护队伍不稳定
县乡公路由于其自身的特殊性，社会公益性远远大干它的收益性，所以不能以收取通行费的方式筹资，养护工作依然沿用几十年前的老体制，养护人员主要是当地的农民工。从衡阳市的县乡公路养护情况看，列养的县乡公路由公路部门从养路费切块和农用车、拖拉机、摩托车养路费中列支养护材料，按县道公路2000元／公里，乡道 1500元／公里的标准支付，养护工工资则由其所在乡镇承担。季节性养护县乡公路只能给予象征性的补助。目前，衡阳市县乡公路绝大部分是砂石路，养护工为保障县乡公路安全畅通付出了辛勤的汗水，他们的工作环境艰苦，但是待遇却与付出不成比例。全市养护工年收入最高的为3000元，最低的仅有1800元。另外由于农村费税改革前，养护工工资主要来源于农村三提留五统筹，乡镇财政紧张，拖欠工资现象十分突出，部分拖欠工资至今未能兑现。费税改革后，乡镇财政收入大幅度减少，工资没着落，养护工积极性受到严重打击，许多养护人员纷纷放弃养路。2001—2003年，仅衡阳市衡阳县就有69人放弃养路，外出打工，占全县养护总人数的38.3%。而在职的养护工，平均年龄在55岁以上，年龄最大的69岁，养护工作后继无人。
对策
“三分建、七分养”是公路部门长期实践经验的总结。特别是县乡公路大都是砂石路面，抗灾能力弱，加上南方地区雨水多，养护工作就显得更加重要。因此，加强县乡公路的养护管理，我们认为可以从以下几个方面着手：
——理顺管理体制，提高管理效能
县乡公路虽然与国省道公路一样，同是物流的主要载体，但是，不可否认，它有着自身的规律，总量大、等级低、分布面广，国省道公路的管理养护办法无法适应农村公路，虽然各地都进行过许多探索，但至今没有成熟的管理模式，没有摆脱分分合合，合合分分的“怪圈”。目前，因各地条件不同，经济发展水平不一，县乡公路的管理模式主要有两种，一种是由专门的县乡公路(地方公路)管理机构管理，一种是由公路局统一管理，这两种模式各有好处，很难说孰优孰劣。
从长远来看，特别是随着农村公路的大发展，县乡公路占整个公路网的比重越来越大，其重要地位更加突出。设立独立的县乡(农村)公路管理机构很有必要，它不仅可以消除管理中的弊端，保证资金的投向投量，避免挤占现象，更重要的是便于突出重点，加强管理。机构设置必须本着科学合理的原则，便于上下工作衔接、协调，其职责是负责农村公路规划、日常管理、业务指导和检查考核。但是，设立县乡公路管理机构，其目的就是加强行业管理，必须避免大而全，人员要少而精，并且人事权要上收，至少必须集中到地(市)级以上管理，这样才能有效避免无限制的增加人员，否则势必会挤占养护经费，得不偿失。人员构成应以专业技术人员为主，配备标准按市级每300—500公里配一人，县级按每50~100公里配一人。每个乡镇配备一名管理专干，具体负责协调衔接工作。在此基础上，把县乡公路的管理权限进行明确，县道公路由公路部门养护，乡道按所在区域，由乡镇负责养护管理，或由乡镇委托县乡公路管理机构养护，通村公路由驻地村实施养护，并把县乡公路养护管理工作纳入乡镇领导任期目标进行考核，形成县、乡、村联动，部门支持，全社会重视养护的良好局面。
——加大政策扶持力度，多途径筹集养护资金
由于农村公路公益性较强，养护资金需要长期投入，靠国家全包起来是不可能的，必须多途径筹集资金。
一是国家加大扶持力度。中央1号文件的主要精神“多予、少取、放活”，
关键是“多子”，要改“授之以鱼”为“授之以渔”，增强农村的“造血功能”。具体可从国家财政收入中拿出部分资金，设立农村公路养护基金，根据各地区的经济发展水平不同，确定补助标准，重点扶持中西部经济不够发达的农村地区。
二是调整养路费的投入比例。投向县乡公路汽车养路费切块资金长期不变，不符合公路发展的客观规律，严重制约着县乡公路的发展，必须适时进行调整，适当提高汽车养路费投向县乡公路的切块资金比例。同时，要在可能情况下，从高速公路通行费中提取一定比例的资金，支持县乡公路发展，反哺农村。
三是增加地方政府财政资金投入。去年以来，衡阳市、县政府对农村公路养护工作非常重视，经过各方的积极努力，将中央财政转移支付资金中用于农村公路建设部分的50%，统筹到各县市区县乡公路管理所，用于县道公路养护，支付养护工工资和乡道公路养路费补助，解决了困扰县乡公路养护工作多年的养护工工资问题。此外，还可根据“一事一议”的原则，发动当地农民群众投工投劳，参与公路养护，保证农村公路有稳定的资金投入。——加大机制创新力度，建立长效养护机制
县乡公路养护机制是计划经济的产物，更多的带有行政色彩，在市场经济条件下，已经越来越不能适应县乡公路发展的需要，成为制约县乡公路养护的“瓶颈”。鉴于县乡公路自身的特殊性，也决定其养护方式的多样性，不能搞“一刀切”，必须积极探索，大胆进行改革创新，要多管齐下，建立符合县乡公路和各地特点的长效养护机制。
一是大力推进养护方式的变革。目前，县乡公路养护人员大都是农民代表工，养护方式是手工作业。然而，随着县乡公路的快速发展，水泥、沥青路面逐渐增多，养护技术要求也越来越高，如果还停留在原来“一把锄头、一担畚箕”的原始养护方式上，不仅效率低下，而且根本无法完成养护任务。因此，必须借鉴国省道公路养护改革的经验，加快养护机械化进程，打破乡镇地域限制，采取“大兵团”作业的方式集中进行养护。充分利用县乡公路管理机构中现有的富余人员和技术力量，购置必要的养护设备，组建专业养护公司。各级政府、特别是公路主管部门，要积极支持养护公司的发展，在政策上给予必要的倾斜，扶上马，送一程，使其不断发展壮大。这样不仅可以减轻人员压力，更重要的是可以改变县乡公路养护“游击队”形象，提升县乡公路养护水平。
二是大力推进县乡公路养护的市场化进程。积极培育养护市场，推行招标养护。过去，我们在这方面进行了一些有益的尝试，对部分县乡公路养护实行养护工内部招标和向社会公开招标，根据各线路的自身条件，合理确定各项养护指标，并以合同形式明确双方的权利和义务。县乡公路管理部门把主要精力放到日常检查上，按照合同条款和养护质量指标的完成情况，支付养护经费，使养护人员的责任心大大增强，收到了良好的经济效益和社会效益。平均节省经费在15%左右，而且好路率平均提升了3个百分点。
三是大力推行养护承包制。采取分类管理的办法，对一些自然条件差的偏远山区，县乡公路采取以个人或家庭方式承包养护，定养护成本、定养护材料、定好路率、定报酬，把养护人员的收入与业绩挂钩，保證公路的安全畅通。对通村公路的养护，按照谁受益谁养护的原则，广泛推行“门前三包制”，邻近公路两侧的住户或单位，对自己的直接受益路段或靠近自己的门前、农田、水塘、山坡、林地路段的养护实行“三包”，一包路面无人为坑槽，二包边沟涵洞畅通，三包路面、边沟、路肩无搭建、乱堆、乱放等影响行车安全的杂物，以契约的形式固定下来，由“三包”责任人承担未履行或未完全履行责任所造成的法律后果。
县乡公路养护管理是一项系统工程，更是一项民心工程，要真正解决养护中存在的问题，仅靠交通、公路部门是远远不够的。必须积极探索适合县乡公路特点的养护管理机制，努力争取各级政府的重视和各部门的支持配合，真正形成合力，使养护管理工作由部门行为变为政府行为和社会行为，才能保证县乡公路的健康发展，最大限度发挥投资效能。
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