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支持、中立、兼顾三原则制定VoIP管制政策
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-6-28
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- 中研网讯：
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ITU对VoIP的发展持积极的态度。它认为在考虑VoIP的发展时，应该将其置于Internet对经济的整体影响的环境中去考虑。ITU建议各国在制定具体管制政策时采取技术中立的态度，即按照业务的属性而不按照所采用的技术来进行监管。由于技术革新的速度大大超过管制政策制定的速度，根据不同的技术制定不同的管制政策会影响电信业的发展，对国家的经济发展不利。一贯的方法是以相同的方法对待相同或相似的服务，而不是依赖于网络或技术。
ITU认为根据通信发展水平和市场自由化水平的不同，各国应该对VoIP业务制定不同的管制政策。影响制定VoIP监管政策的其他重要因素包括：
*所提供的服务和应用的类型；
*提供此项服务的是在位运营商还是新进入者；
*在位运营商的资费结构，尤其是进入本地网的资费结构；
*这个国家是不是国际结算的净收益国；
*在国际业务中，合理的业务回报率是否是管制要求的一个方面。
ITU将市场环境的类型分为三种：
第一种是国内长途和国际长途资费高的国家。由于缺乏竞争或者由于交叉补贴，这些国家的资费比较高。IP电话服务提供商的主要机会是价格优势，消费者可能由于资费的原因选择IP电话服务提供商的服务。
第二种是资费正在下降的国家。这些国家的电信市场可能正在向更加自由化转变。我们从对这些国家的案例研究中发现，发展IP电话可以更容易在国内长途和国际长途领域引入竞争，从而使消费者获得更低的价格。
第三种是资费已经很低的国家。这些国家由于激烈的市场竞争，资费已经降得很低。虽然IP电话服务提供商资费方面的优势并不明显，但是IP电话仍然有较大的成本优势。
中国VoIP监管的关键问题
*1999年，信息产业部批准我国运营商可以经营IP电话业务。
*2001年5月，信产部《关于同意中国网通进行PC2Phone方式IP电话业务试验的批复》(信部电[2001]374号)批准中国网络通信有限公司开展PC2Phone业务试验，试验规定至2001年10月31日结束。
*2002年9月，信产部《关于同意中国网通集团公司延长PC2Phone方式被叫付费IP电话业务试验的批复》(信部电函[2002]474号)批准中国网通集团公司延长试验至2003年9月30日，规定业务范围限于国内互联网和电话用户。
*2004年5月，信息产业部准备允许联通、网通、铁通等运营商开展PC2Phone业务商用试验。
*科技司计划在2005年初组织开展宽带电话的有关技术试验，宽带电话网络信息安全是试验的重中之重。试验将分两个阶段：首先在封闭的实验网中进行，随后将转入开放的现网中开展技术测试。
宽带电话还有一些问题需要解决，比如通话质量、计费困难、网间结算、紧急呼叫、断电停机等。除了上述各国都面临的问题外，由于我国有一定的特殊性，即六大电信运营商均为国有企业，信息产业部在制定管制政策时必然考虑到国家的利益。
首先，宽带电话旁路了基于PSTN网的语音业务，运营商收入可能减少。宽带电话基于IP技术，以宽带传输网络和IP终端为载体，是融合了语音和数据的新型电信服务平台。目前国内出现的宽带电话完全抛弃了传统的双绞线，绕开了驻地网，提供宽带电话业务的运营商只要搭建一个融合语音、数据和视频的业务平台，用户就能够利用相关终端与任何电话终端通话。由于所需交换设备数量比传统电话少，其运营成本大幅降低，从而形成了天然的资费优势。而且宽带电话可以集语音、数据和视频业务于一体，为企业用户提供了方便的服务。我们可以看到，宽带电话减少了用户对PSTN话音业务的使用量，运营商电话业务总体收入可能降低；以其为基础的普遍服务基金等也可能流失。
其次，宽带电话旁路了现有的国际电话结算体系。网络电话服务提供商利用VoIP技术先将语音信号进行编码数字化，压缩处理成帧，然后转变成IP数据包，从而完成语音通话业务在IP网络上进行传输。识别网络上哪些IP包用来传送语音信息是非常困难的。即使能够识别出来，网络电话服务提供商也可以轻易通过路由转换规避对网络电话的流量监控，国家间来话和去话时间和流量无法检测。而国际结算体系的基础就是一个国家可以获得与其他国家的来话和去话时间等信息。在无法获知国家间来话和去话时间的情况下，现有的国际结算体系无法发挥作用。在现行的国际结算体系下，由于我国去话较少，来话相对较多，我国每年都可以获得大量的国际结算收入。由此可见，宽带电话将使国际结算收入大幅减少。
鉴于上述原因，我国目前的电信管制政策无法对宽带电话实行有效的监管。如果贸然将宽带电话进行商用，必然导致市场混乱，损害国家、企业、消费者的利益，不利于我国电信市场的健康发展。因此信息产业部难以对宽带电话是否商用以及宽带电话的商用时间明确做出说明。
对中国VoIP管制政策的建议
*支持基于VoIP技术的宽带电话的发展
首先，正如ITU所说，IP网络在经济发展中起到了不可替代的作用，下一代通信网络是基于IP技术的，发展宽带电话是我国的最优选择。虽然宽带电话目前有一些缺陷，但是随着技术的发展，这些问题必然会得到解决。况且，网络电话具有价格低廉，集语音、数据、视频于一体等等诸多优点，必然使消费者享受到更好的服务。
其次，我国电信市场属于ITU所分三类市场环境的第二类，即国内长途和国际长途正在下调，如果发展宽带电话，可以更容易在国内长途和国际长途领域引入竞争。因为基于VoIP技术的宽带电话运营成本较低，相对于PSTN有很大的价格优势，在其他条件相差不大的情况下，消费者可能更倾向于选择宽带电话。由此以来，现有的竞争格局必然被打破，运营商将制定更接近运营成本、更合理的资费政策。
*遵守技术中立性原则
如ITU所说，我国在制定对宽带电话的具体管制政策是应该采取技术中立性原则。即根据业务的属性而不是根据采用的具体技术制定具体的管制政策。技术发展日新月异，我们不可能针对不同的技术制定相应的政策。如果违反技术中立性原则的话，必然影响到政策的稳定性、一贯性，不仅监管部门的成本非常高昂，而且企业与消费者也无法承受。因此在所提供业务的属性相同或相似的情况下，监管部门应该根据业务的属性进行监管。当然宽带电话的一些功能有别于传统电话，所以监管部门应该对这些与传统电话不同的部分制定相应的监管政策。
*适当兼顾国家、企业、消费者的利益
由于我国六大运营商都是国有企业，信息产业部在制定管制政策时必然需要考虑国有资产的问题。企业的利益需要得到切实的保护，目前现有是市场结构和不对称管制政策仍然是和发展宽带电话。消费者也应该从新技术的发展中得到好处，如果对宽带电话的管制政策制定的过于严格，必然影响新技术的发展。因此可以考虑适当发展宽带电话，同时保留传统电话作为后盾，提供目前由于技术原因宽带电话上不能提供的一些必要功能，比如紧急呼叫等。
我们可以基于以上原则，制定相应的市场准入、号码分配、互联互通、资费政策、普遍服务等具体的管制政策。
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