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国外农电管理经验及对中国的借鉴
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-7-8
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我国是一个农业大国，90%的国土面积属于农村，70%左右人口是农民，无论从地域的大小还是人口的多少看，农村、农业和农民问题都是事关我国改革与发展的重大问题。在党的十六大报告中，提出了要在本世纪头二十年集中力量全面建设汇集十几亿人口的更高水平的小康社会的发展目标。由于我国人口的绝大多数在农村，农村的经济基础普遍比较差，因此全面建设小康社会的重点和难点都在农村。农村能否完成建设小康社会的各项任务，对全国来说举足轻重。农村电力建设是农村经济和社会发展的重要基础，对建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入、对提高广大农民的物质及文化生活水平、改变农村的落后面貌、推进农村的小康建设具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
无论从地区经济实力和消费群体的文化程度，还是从电力负荷特点、电网建设与发展的基础与条件等角度看，农村电力发展相对于城市地区都会面临比较多的困难与曲折。我国如此，其它国家也是如此。与世界上部分国家相比，我国在农电发展方面的起步比较晚，还没有建立和形成比较完善的、适应我国农村电力及经济可持续发展的农电发展政策体系、管理体制和管理模式。通过了解其它国家在农电发展及管理中的经验，可以为进一步完善我国农电管理体制、出台和制定有助于农电可持续发展的农电政策提供借鉴。
1 部分国家的农电管理体制
(1) 美 国
在20世纪30年代早期实施初级农村电气化计划阶段以及在此之后，美国政府一直在农村电气化方面发挥着重要作用。虽然美国的农电发展是私人投资主导的，美国政府仍然通过设立在其农业部下的农村电气化局(Rural Electrification Authority，REA)或1994年重组后的农村公共事业局(Rural UtiLities Service，RUS)对农电合作社(Rural Electrification Cooperative，REC)提供必要的支持，包括：①提供财政支持(在80年代后期及90年代初期停止)；⑦提供技术及法律援助；③制订农电计划标准，拟订农电运行和管理规范；④提供适宜的培训计划等。
美国农电管理体制的建立和农村电气化事业的发展始于罗斯福总统任期的“新政”期间。
1935年5月11日美国国会通过了农村电气化法令(Rural Electrification Act)，设立了农村电气化局。该机构为永久性机构，局长由总统直接任命。其主要职责是：负责组织农村电气化的实施并管理农村电气化专项贷款，向农村电力合作社发放长期低息贷款，用于建设电厂、输电线路和配电线路；草拟法规“模式”供新的农电合作社采纳；配合借贷人和合作社生产厂家及供应商，为工程和建设指定全新的设计、标准、材料和程序等。1939年农村电气化局归属美国农业部，1994年改组为农村公共事业服务局，为设在美国农业部的联邦信用机构，继续负责由原REA提供的各个电力、通讯等发展计划的实施。
农电合作社由一定地域范围的农户自愿组成，通过同比例集资和向联邦政府申请低息贷款的方式筹集电力建设资金，建设本地区的供用电设施，向本地区所有合作社成员供应低价电力。农电合作社拥有并负责建设和维护农村电力设施，是非赢利机构。
目前农电合作社已逐步发展成为全方位的社区服务机构。除了保证农村供电外，农电合作社还可以运用长期低息贷款投资电厂，同时业务还拓展到农村有线电视、电话、供水供热等领域，甚至包括一些农产品的贸易等，其宗旨是努力为社区提供良好的服务，帮助社区产生新的就业机会。为了更大发展，目前拟进行资产重组上市，以筹措更多的资金用于发展。目前全美共有60个发供电合作社和875个配电合作社。农电合作社的资金主要来自原农村电气化管理局、国家农村公用合作社金融公司、联邦银行和合作银行等。
1942年组建了全美农电合作社协会(National Ru-ral Electrification Cooperative Association，NRECA)。全美农电合作社协会是以各地农电合作社为会员的民间团体组织，是一个全国性服务机构，通过国会在国家中代表农电合作社及其所服务用户的利益，是政府和农电合作社之间的桥梁。其主要职责是：代表、管理、服务、指导农村电气化系统和有关机构，包括：为所属成员的职工进行技术培训，提供技术咨询服务，保证员工的福利，组织国际间项目合作，游说国会争取农电发展政策等。
美国的农电合作社协会分三级，分别是全美农电合作社协会、州农电合作社协会和县级农电合作社。全美农电合作社协会的人员由各州选举产生，每个州的农电合作社领导为全美农电合作社的成员，所有的预算和国际项目均由这些人审查决策。各农电合作社受州一级电力管理机构的管理，州政府主要对其电价、安全，设施安装、供电区域等进行监管。全美农电合作社协会受农村电气化局的监管，不受联邦电力管制委员会的管制。
从八十年代初开始，美国在发电领域开始了电力改革，允许各电厂自由竞争上网，随后进行了输电的改革。1996年联邦政府发布了888号法令，提出打破配、售环节的垄断经营，要求电力市场全面开放，政府只对输电、配电环节的过网费进行控制，电力供应和销售根据市场需求通过市场竞争定价。目前已经有24个州通过了电力零售领域市场竞争的相关法律，在这些州中约一半的州已经开始实施，另一半正在准备实施。按照联邦政府的要求，在今后4到5年内所有州的配电系统和电力市场都要开放。农电合作社目前还没有进行改革，正在积极研究电力市场开放带来的影响。全美农电合作社协会已经花费了数千万美元研究开展市场竞争后的经营成本、计费等技术经济问题。
(2)巴西
国家对电力管理的最高部门是国家能源政策委员会(CNPE)，其下设有矿产能源部(MME)行使对电力行业的政府管理职能。政府控股的国家电力公司(Eletrobras，国家占95%股权、职工或其它基金占5%股权)，下设四个分公司分管各片，国家电力公司负责电网的发展规划、农村电气化规划和投融资等，在发输配中，发电95%为国有、输电全部国有、配电80%私有。
巴西对农电用户的定义比中国窄，是根据人口密度来确定的。全国农村电网建设及农村电气化项目的实施由政府统一部署和安排。从1992年12月份开始启动，主要目的是为边远的农村农户提供电能，目标是通过提高供电，带动提高农作物产量、农村工业化程度、就业机会，以及减少天然气和石油的消耗。该项目是全国性项目，由矿产能源部管理，各省电力公司和配电公司负责实施。目前正在实施第三期项目，每期三年，前两期项目为世界银行贷款，第三期项目从1998年12月开始，本期农村电网建设改造、技术和融资由国家电力公司负责，其资金来源的75%由国家电力公司代表国家筹集，25%由各地配电公司筹措。国家电力公司75%的资金来源为国家电力发展基金，该基金来源于配电公司的年销售收入(3%或2.5%)，以贴息、无息贷款或拨款的方式用于农村供电设施建设，还贷年限最长达35年。
巴西政府推动农村电气化的主要出发点是希望通过电力带动农村经济发展，巴西政府认为农村经济发展对全国经济发展的推动作用是巨大的。政府在农村电力上的投入通过全国的税收进行补偿。巴西已经在供电环节引入竞争。输电及配电电价受到管制，除大用户以外，零售电价也受管制。不向电力用户之间存在着电价交叉补贴，对低收入人群的生活用电实行生命线电价。
(3)孟加拉
孟加拉的农电管理模式套用了美国(农电合作社)模式。其农电管理的基本框架是：准政府的实体机构农村电力局(Rural Electricity Board，REB)通过54个农电合作社管理和发展农电系统。规划、设计及建设协调集中化(集中于农村电力局)，运营责任分散化(分散到54个农电合作社)。农村电力局既是农电实施机构，也是监管机构。孟加拉的农村电力局设在其能源与碳氢化合物部(Ministry of Energy & Hydrocarbons)下，是一个半自治的政府机构。其主要职能是：选择进行电气化的地区，规划并实施农村电力计划方案，监测并管制项目执行情况(包括技术及财务)及农电合作社的价格，管理所有贷款及专用拨款(或国际赠款)，提供技术援助，管理项目建设和负责设备采购(批量采购的经济性)提供系统运营方面的支持(比如，在项目初始阶段委派管理人员)，为农电合作社的系统运行人员安排培训计划等。
(4)泰国
泰国政府在农村电气化初期阶段扮演着重要角色。省电力局(Provincial Electricity Authority，PEA)及城市电力局(Municipal Electricity Authority，MEA)是独立于发电与输电业务的配电公司。省电力局是自主经营、独立核算的国营公司，负责对农村地区的供电业务，并通过其内部设立的农村电气化办公室(Office of Rural Electrification，ORE)负责农村电气化项目的具体实施。
为保证农电发展与全国整体经济发展及电力行业发展的一致性，1973年省电力局与国家经济与社会发展部(National Economic and Social Development Board)一起制订了全国农电计划(National Plan for RE)。该计划确定了全国农电发展的总体目标(包括实物量，资金需求量，以及农电项目的时间安排)，并制订了专门的实施指南和实施程序。主要内容有：选择优先实行农村电气化的地区及村庄(在一个地区)的指南和原则、机构及管理要求，确定系统规划的分析参数和技术标准，制定地区电力负荷增长促进计划和价格，以及建设、维护及运行程序(规范化管理)等。
根据该计划所设定的发展目标，省电力局可以自主确定并选择进行电气化的农村地区，并负责项目的具体实施。在财务上可行是省电力局选择并确定实施电气化项目的地区的重要原则之一。政府对整个实施过程不进行任何行政干预，只检查农村电气化目标的实现情况。而采用透明的方法和明确的步骤来选择并确定进行农村电气化的地区(村庄)是避免行政干涉的一项十分有效的措施。
泰国的电价定价机制存在着两种类型的交叉补贴：一是通过趸售电价实行市电力局对省电力局的交叉补贴(利润转移)：一是在同一省电力局供电范围内实行工业／商业用户(城市)对农村用户的交叉补贴。在大多数情况下，省电力局所获得的低廉的趸售电价是保证其农村电气化项目能够实现财务可行的关键因素；省电力局从发电公司购电的趸售电价比市电力局的购电价低30%，接近按用户类型确定的长期边际成本。
(5)智利
智利的农电管理模式是私有化加政府财政支持的特许经营(以BOOT为基础的私营配电公司)模式。智利国家能源委员会(the National Energy Commission Of Chile，CNE)既是国家的农电实施机构，也是监管机构。
智利对农电采用的是一种相对分权的做法(阿根廷也是)。智利国家能源委员会代表政府起协调作用，通过对具体的农电项目提供一定的财政支持来吸引私人投资。在进行项目投资以前，智利国家能源委员会要组织力量对每个地区的项目进行前期研究和分析工作，通过发布研究分析结果向投资者提供与该项目有关的初步情况。为保证国家补贴能够得到有效的分配和使用，智利国家能源委员会还要负责与各地区政府之间的协调，并向其提供相关研究和分析手段。各地方政府也对项目进行评估，分析其经济上及财务上的成本和收益，并计算公司可能的贡献以及所需要的政府补贴。
(6)法国
法国的农电管理机构自上而下非常健全。
在国家层面，法国政府所属的法国电力公司负责农村电力设施的建设、更新、改造以及用电管理。法国政府农业部还设有一个农电管理部门负责农村电力设施的投资与管理。各地区的配电中心设农村电力管理机构，负责本地区的农电建设与管理。此外，法国政府还设有专门的农村电气化特别基金会，资金的收取、管理和使用由法国电力公司、地方政府等负责。
(7)日本
日本从1902年开始向农村供电，主要是解决灌溉和排水用电，直到1942年，农村照明用电才开始发展起来，并逐步应用于谷物加工、育秧、养殖和畜牧业等农业生产活动中。
日本的管理机构健全，全国实行统一管理，布局合理，职责明确，一直到底，直接服务于广大用户。日本农村电气化的管理体系是：全国设九家电力公司并在公司内部设配电部，负责配电网的管理，电力公司下设分公司，负责管理—个地区的输、变、配、用电，分公司下设营业所和电力所，营业所为配电营销合一的机构，电力所负责输变电运行、工程设计、设备检修等。在农村，直接为农民服务的是农村电力服务站。
营业所的主要职责是：农村电力网的建设、维护、改造和农民家用电器的安装，为用户提供供电方案、设计施工方案，定期召开用户座谈会，开展安全用电宣传，参与本地区的经济开发、规划及环境建设等。
电力服务站主要负责农村的抄表收费，工作人员一般为退休老工人。
2 政府在农电发展中的作用
从世界各国的普遍情况来看，一方面，由于农村电力负荷分散、用户的用电水平相对较低，从财务角度看，很少有农村电气化项目能够是经济可行的，因此农村电气化事业的可持续发展必须要有政府的支持；另一方面，出于对农村总体经济发展以及提高全社会整体经济实力等方面的考虑，各国政府都对农电发展提供了不同方式、不同程度的支持。即使在初步实现电气化以后，对于难以实现商业化运作的农村电力项目，政府也继续提供支持。
对政府而言，在通电率比较低的地区，实现初步电气化是首要目标；而在基本通电以后，还会有其它方面的考虑，比如进一步扩展农村供电网络系统，提高现有系统的技术及经济效率，提高服务质量，促进农村发展或脱贫等等；在实现初步农村电气化以后，提高农电服务质量和促进农村发展或脱贫是许多国家继续推进农村电力项目的基本出发点。
从大多数农电发展比较好的国家的经验来看，政府对农电的支持不仅仅局限于农村电气化的初级阶段，在其后的各个阶段也起着重要的作用。比如美国，在农村电气化初级阶段以后，政府对农电事业还是采用比较特殊的管理政策，而且继续提供了大约50年的财政支持。
政府对农电的支持程度和管理模式因国家不同而有所不同，有的是大包大揽的，有的是针对具体项目的，主要体现在制订与协调农电发展计划，提供财政支持，甚至还包括提供技术援助等方面。但不管采用何种方式，政府在农村电气化方面都起着主导作用。
3 国外农电管理经验对我国的借鉴
由于国情不同，世界各国对农电管理所采取的作法不尽相同。但从各国实施农村电气化的成功经验中可以发现一个共同点是：均设有一个享有较高自主权力的机构来负责全国农村电力发展和电气化项目的实施。该机构职能明确，可以直接面向(国家)最高决策层，并且在确定各种农电项目的资金使用与分配方面有高度的自主权。
美国在农业部设立了农村电气化管理局，现为农村公共事业服务局；
在巴西，由矿产能源部行使电力管理政府职能，政府控股的国家电力公司下设四个分公司分管各片农电事业；
在法国，政府的农业部设有一个农电管理部门负责农村电力设施的投资与管理，由政府部门所属的法国电力公司负责农村电力设施的建设、更新、改造以及用电管理。在已经开始推行私有化的智利，则有智利国家能源委员会担负相应的农电发展实施机构职责。
我国地域辽阔，各地经济发展水平极为不平衡，有一个专门的机构负责、制订全国农电发展规划，管理、组织、指导和协调全国的农电工作，研究并制订具有针对性的农电发展政策(包括投融资机制等)是很有必要的。
在美国和加拿大等国的电力改革和市场开放法律中，都规定了对于供电商不愿进入的边缘农村等地方，可以给予当地供电商垄断经营的权利。
由于历史的原因，我国农电管理模式在各地呈现了不同的特点，一些地区以直供直管为主，一些地区以代管为主，一些地区以趸售为主。在对农电管理模式的深化改革中，应综合考虑各地区的经济发展水平和现有农电体制的实际情况，因时、因地、因网制宜采取相应的管理模式。
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