进一步完善我国电信监管机构建设_研究报告_投资分析_市场调研

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　　近年来，从欧洲到拉美，再到亚太地区，世界各国都尝试着进行电信体制改革，以寻求适应竞争的新的管制模式。我国电信市场的监管，从2000年开始，根据电信行业自身的特点，设立了以中央事权为主的电信管理体制，实行信息产业部、各省区市通信管理局对电信市场的两级管理。2001年，全国所有省区市通信管理局全部建立，这些监管部门按照WTO规则全部独立于企业，初步形成了符合市场经济规律和行业特点的监管体系。但是，随着改革的不断深化和市场上竞争主体的逐步增加，我国电信监管机构的建设仍需要进一步完善，以适应电信业的进一步开放和发展。

一、我国电信监管机构存在的问题

从目前电信监管的实际情况看，随着中国电信业改革力度不断加大，电信监管在建设过程中也遇到了许多困难和问题，阻碍了其作用的进一步发挥。究其原因主要在于：

首先，我国电信监管机构力量严重不足。全国监管人员不足美国等西方国家这方面人员的三分之一；且来源单一，基本上都是原邮电部门的，缺少资深的法律专家与市场经济管理专家参与；缺少必要的监管支撑、研究经费和研究机构，使进一步深化监管工作面临诸多困难。

其次，对监管机构的法律授权不充分。我国电信改革超前于电信立法，竞争规则不完善、法制建设明显滞后，造成监管部门监管措施难以落实，依法行政的权威性无法树立。《电信法》迟迟未能出台，对于运营商严重干扰市场竞争秩序的行为，监管部门依《电信条例》作出的干预也往往软弱无力，无济于事。

再次，监管机构的职责不明晰。我国电信业长期政企合一，政府职能与企业职能不分，而监管机构人员大多来源于企业，监管机构定位不明。这主要反映在信息产业部实施行业监管缺乏必要的手段，行业规划缺乏指导实施的必要基础和途径，企业和监管机构的关系没有理顺、违反行业政策的处罚手段缺乏力度等。

第四，监管机构设置不完善。例如我国没有专门独立的互联争议解决机构对运营商之间的互联争议进行解决，而是由通信管理局具体负责对互联争议的处理，不能使互联互通争议能够得到有效、专业和及时的解决，争议裁决也无法体现说服力和执行力。

二、国外电信监管机构的共同特点

对国外电信业监管机构进行分析，我们可以发现一般具有以下特点：

（1）电信监管机构均为依法组建。其设立、职责及基本政策通过各国《电信法》予以明确。近年来，越来越多的国家如德国、新加坡、马来西亚等，还制定了专门的《管制机构法》，明确管制机构的主要职责。

（2）电信监管机构具有很强的独立性和权威性。监管机构独立设立，经费来源于电信经营许可证收费和频率使用费，对电信市场依法全权实施监管，不受其它任何行政部门干预。如果政府要对现有政策和做法做任何改变，必须通过法庭裁决或修改法律解决。主要领导的任命由法律严格规定；行政经费有可靠充足的来源；垂直管理，必要时在地方设派出机构。相对独立保证了监管机构的权威性，各国电信法授予监管机构相当大的执行和裁定权，有权调查电信企业的行为和记录，对违规者进行制裁和惩罚，甚至包括刑事拘留。该机构的决定一般是最终决定，如有不同意见，须通过法庭裁决。

（3）电信监管机构的监管范围向整个信息通信领域延伸。除传统的电信和新兴的互联网业务外，还包括广播电视，如加拿大、英国、马来西亚等国甚至包括了节目和内容。

（4）电信监管机构拥有专业性很强、规模大的监管队伍。如与我国网络规模大致相当的美国，负责州际电信监管的FCC的正式雇员超过2000人，加上各州公共事务管理委员会负责电信监管的雇员，总人数超过3000人；德国的独立电信管制机构邮政电信管制局（RegTP）编制达2200多人；巴西国家电信管理局（ANATEL）的人员编制为1500人；网络和用户规模比我国小得多的韩国，负责电信监管的人员也超过700人；即使我国的香港特别行政区，电信监管人员也有300多人。从国外电信管制机构的研究表明，其成员来自各个行业或部门，尤其来自法律和经济管理部门，他们是各自领域的资深专家。这样的人员组成，为中立和权威的监管通信市场提供了基本保证。

三、我国电信监管机构的完善

综上所述，建立独立权威的监管机构是保障市场有序竞争的关键，已成为世界电信管制的发展趋势。我国有自己的特殊国情，电信监管方式不能完全照搬国外模式，但可以结合中国国情的基础上，学习、借鉴国外做法中的有益成份。

我国电信市场发展将经历由完全垄断到有限竞争，最后实现完全竞争的发展进程，因此维持适度竞争、促进行业发展是我国电信监管部门的重要职责。

首先，电信监管机构应当是一个专门的技术性管制机构，这样才能满足电信业这个专业性较强的行业发展要求。通信管理局是适应政企分开的形势而成立的监管机构，监管工作直接影响到通信行业的公平合理竞争以及国家、企业和个人的利益，所以必须有一支高素质的监管队伍。管理干部必须从原来纯企业的思路中完全脱离出来，站在政府管理部门的高度来对通信行业实行监管，真正站在政府确保国家通信业有序发展的高度上，才能做好这项工作。

其次，电信监管机构应依法设立，其职责、政策应该在电信法中加以明确，以保障其较高的权威性。应该明确各级电信监管部门的执法权限，明确执法主体，加大执法者的权威和执法力度。

再次，正确处理电信监管机构与行政部门的关系。根据我国国情，电信监管机制应该坚持以中央事权为主的垂直管理体制，但应该保证监管部门的相对独立性，其具体执法不受政府部门干预。但监管机构与政府部门又有一定的关联性，如许可证的颁发，应该在由一般由电信监管机构做初审等基础工作的基础上由相关部门审核批准。监管者的任务就是执行国家法律和政府政策，对电信市场进行监督管理，为运营商的有效竞争创造条件，解决运营服务和竞争中出现的争端，跟踪电信业动态，为国家制定相关法律和政策提出建议。