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我国电力企业投融资问题与政策建议
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2005-7-14
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- 中研网讯：
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1.1 电力投融资改革的历程
电力工业是技术和资金密集型的国民经济基础产业，且具有建设工期长、运营期也长的特点。改革开放以来，我国电力投融资体制改革大体经历厂以下四个阶段：
(1)第一阶段(1979年—1984年)，“拨改贷”阶段
在这一阶段，实行“分灶吃饭”的财政包干体制，出现中央和地方政府两级利益主体。中央财政预算内电力基建拨款实行“拨改贷”，地方财政利用部分机动财力和预算外收入投入电力项目，电力企业实行承包负责制也拥有了一些积累资金和折旧基金可以用来投入电力项目。国有专业银行扩大了对电力项目的基建贷款，同时积极借用国际金融组织贷款和外国政府贷款，发行了部分国债性质的电力建设债券。
(2)第二阶段(1985年—1991年)，“集资办电”阶段
为了筹措巨额的资金来发展电力工业，国家实行了“集资办电”(包括利用外资办电)政策，并出台了“还本付息”新电新价和“燃运加价”等电价政策，同时开征了电力建设基金和实施“卖用电权”筹资，成立了国家能源投资公司，由其对中央投入电力项目的经营性投资进行管理，进一步扩大了中央企业电力建设债券的发行。
(3)第三阶段(1992年～2002年)，“投贷分开、规范发展”阶段
按照建立社会主义市场经济体制的要求，财政、金融、建立现代企业制度等改革全面展开，国有专业银行向国有商业银行转变，并成立了国家政策性银行国家开发银行，实行项目法人负责制和固定资产投资项目资本金制度，开展了“贷改投”，对投入电力项目的资金实行投、贷分开，对电力企业实施公司化改造和集团化管理；直接融资开始成为电力工业重要的融资方式，不少电力企业纷纷在国内、外资本市场上发行了债券和股票；一些不符合市场经济要求的带有浓厚计划经济色彩的有关投融资政策逐步取消。
(4)第四阶段(2003年开始)，“厂网分开、引入竞争”阶段
我国电力工业市场化改革全面启动，国家电力监管委员会、两大电网公司、五大发电集团挂牌成立并开始运作，形成了政企分开、厂网分开的全新格局，电源建设投资领域开始呈现出多元化的竞争态势；政企分开、厂网分开后的电网企业，不再拥有任何电力行政管理职能，电网建设投资将按公司化进行运作；加入WTO后，我国金融市场的改革进程也很快，融资环境变得越来越宽松，电力企业开始更多地采用市场化的方式进行多样化融资。
1.2 电力投融资已发生了深刻变化
经过这些年的投融资体制改革，我国电力工业的投融资已发生了深刻的变化，主要表现在：
(1)投资主体多元化
单一的中央政府投资的格局已被突破，中央和地方各级政府、国有和集体企业、城乡居民和外国投资者都参与厂电力项目的投资，电源投资主体多元化格局已基本形成。投资主体的多元化也带来了多层次的决策格局，投融资自主权进一步扩大。
(2)融资渠道多源化
1978年以前，电力建设资金主要来源于中央财政拨款，国内银行信贷资金很少用于固定资产投资，国外资金十分有限。现在资金渠道已扩展到商业银行贷款、企业自有资金、利用外资、证券融资、民营资本等，融资渠道已日益多源化。
(3)投资方式多样化
完全由中央政府独家投资的电力项目已很少，中央与地方、地方与地方、政府与企业、企业与企业的共同投资很普遍，中外合资、合作和外商独资的发电电力项目发展迅速。
(4)投资组织股份化
适应建立现代企业制度和实行资本金制度的要求，电力行业内大多数企业都已进行了公司化改组和改造，成立了有限责任公司或股份有限公司，明晰了产权关系。
(5)投资使用责任化
纵观电力投融资体制改革历程，先后提出了“拨改贷”、投资包于责任制、政府授权投资经营；又推出项目法人负责制、项目资本金制度以及政策性金融与商业性金融相分离等，电力项目投资主体的责任意识已大大加强。
(6)投资活动市场化
在电力项目决策、可行性研究、设计、施工、技术引进、工程监理、物资供应等方面，逐步引入了竞争机制，实施了招投标；特别是上网电价形成机制开始朝市场化改革的方向过渡，国家计委出台厂一些对电价机制进行调整的政策，投资主体已开始意识到了电价的约束，在建立投资主体的风险约束机制方面已有所突破。
2 我国电力投融资存在的主要问题
我国电力投资体制改革所形成的投融资新格局，对调动各级投资主体的积极性、快速发展电力工业“功不可没”。
然而，其与市场经济的不适应性和矛盾也在所难免，因此电力投融资仍然存在许多问题，需要在“十五”后期和“十一五”期间乃至以后更长时间内加以改进。主要包括以下几个方面：
2.1 尽管投资主体多元化已经形成，但仍带有较强的“行政色彩”
电力项目的投资大部分还是来源于中央政府和地方政府授权的投资机构及其投资企业，虽由企业来投资，但企业并没有完全脱离与“上级主管行政隶属关系”，电力企业的投资决策权十分有限，决策主要出于政府机构；就是在电力集团内部，投融资决策也过度集权化、行政化。
目前普遍采用的是自上而下的决策程序，决策权高度集中于上级管理部门，下级部门参与决策的作用很小。
2.2 政府对企业投资的干预、限制较多，投资项目仍然实行行政审批制
以行政审批为主要特征的传统计划经济的投资决策机制没有根本改变，企业要不要上电力项目，上多大规模的电力项目，什么时候上项目等等，都需要政府主管部门的层层审批，而且政府审批项目的环节多，时间长，影响企业根据市场的变化及自身的需要及时调整投资方向。政府与企业间的权限不清，责任不明。
2.3 投资风险约束机制不健全，只对上项目、争投资感兴趣
在没有建立起投资风险约束机制的情况下，电力项目决策者不承担经济责任和法律责任，盲目追求投资规模的外延型扩大，忽视经济效益。对建设项目缺乏科学论证，各地方政府、各级电力管理部门和投资机构常常站在自身利益的角度争项目，争投资，形成了投资和成本推动价格的不良机制。
2.4 资本市场不健全，企业融资渠道单一，过分依赖贷款，但数日不多，后来连节能贷款的利息也提高到一般银行贷款的水平了，国家节能投资公司也随之撤消了。
节能和电力需求侧管理，可以提高发电效率和终端能效，是我国能源政策的重要组成部分，也是可持续发展的根本要求，很需要确立新的投融资机制和政策。
3 对我国电力投融资的政策建议
要解决电力投融资领域存在的问题，解决投融资体制的深层矛盾，最根本的还是要深化改革，要继续推进电力投融资体制的转变，积极引入市场机制。
3.1 积极探索和改革电力项目审批制度，落实企业投资自主权
在当前电力企业自我约束机制尚未建立、健全、相关配套体制不完善、政府对电力项目的投资管理和调控手段相对较弱的情况下，项目审批制对电力这种基础产业仍然很重要，但必须最大幅度地缩小审批范围，简化审批手续，提高审批的规范性和透明度；要争取在较短的时间内逐步过渡到政府按国家制定的电力产业政策和发展规划进行核准。
电网项目中长期发展规划，经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划内的项目不再报政府核准，由国有授权的投资机构、企业集团母公司或企业向项目所在地的地方政府投资主管部门登记备案，并依法办理有关许可或确认手续；在竞争性的发电领域实施登记备案制度，按照法定程序在规划内的项目，由企业或企业集团向国务院投资主管部门报请核准备案。
政府在不断弱化电力审批职能的同时，必须加强监管职能。
3.2 加强企业投资主体的地位，建立投融资风险约束机制
要继续推进国有资产管理体制的改革，建立以企业作为投资主体、投资决策自主、风险自负、政府间接调控的资本要素配置机制和管理制度，逐步实现电力企业投资行为市场化。
要继续推进和实行“谁投资、谁决策、谁承担风险”的政策。
要遵守国家和银行制定的各项投资融资政策和法律、法规，加强政府投资管理，建立电力项目决策风险责任制。
要健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段。
经过努力，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
3.3 结合电力企业股份制改造，促进投资主体的多元化
要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，对原有电力企业继续深化公司制和集团化改革，培育和发展多元投资主体，积极采用招标等有效形式吸引国内外的战略投资者，并通过政策引导提高民营资本的比重，大力吸纳民间投资。如为中小企业投资电力项目提供贷款担保、贴息贷款、政府优惠贷款等政策支持，并以信息透明来引导民营资本进入电力行业，避免盲目投资和过度竞争。
要重点突破电网企业目前仍是单一投资主体的格局，实行投资主体多元化，并在此基础上组建电网股份公司或有限责任公司。从电源项目的投资主体多元化的实践来看，地方政府的投资是主要力量，而且我国国有资产管理体制改革是从中央和地方两个层面上落实出资人制度。
因此，电网建设的投资主体多元化首要目标就是创造条件使地方政府的投资主体能够成为电网公司的投资者，这也符合电网的基础产业性和区域垄断性的基本要求。
3.4 尽快建立新型的市场准入制度，规范发电投资市场的竞争行为
市场经济是“法制经济”，市场规则是保证公平竞争的需要。
电源建设投资领域的市场主体，要实现公平竞争，首先要建立促进公平竞争的规则，创造公平竞争的环境，规范各市场主体的投资行为。
没有规则或规则不健全，就无法实现公平竞争。因此要尽快建立发电投资市场的运行规则，形成明确的市场准入制度，通过市场的手段进行资源的优化配置，使电源项目的开发能够在市场规则下有序竞争，避免无序的抢占电力发展资源的“跑马圈地”。如大力推进电源新建项目投资业主招标制度，通过竞争性投标，将特许权授予满足一定质量要求而提供的报价最低的那家企业，由市场决定价格。这样在投标阶段可以有比较充分的竞争，从而既引入了竞争机制，又限制了过度竞争。
3.5 合理利用电价、税收、信贷、证券发行等经济杠杆，调控电力投融资活动
国家要尽快出台电价改革方案配套实施办法，积极推行峰谷、丰枯等分时电价制度，建立合理的上网电价、输配电价和销售电价的形成机制，要从整体上推进电价改革，自觉运用价值规律，通过电价来影响投资者的投资行为，引导投资者从事电力投融资活动。
建议在电力行业率先推行增值税由生产型向消费型的改革，适度降低水电项目的增值税率，对电力企业利用盈利投入新能源和可再生能源建设项目，可以退还部分或全部退还所得税，对国家鼓励发展的新能源和可再生能源电力项目给予一定的税收优惠；由国家政策性银行向国家重点支持的电力项目提供一定额度的低利率优惠贷款，或由国家财政为商业银行提供贷款贴息；国家还可以利用掌握的企业债券发行和股票上市的批准权，支持电力行业的发展。合理地利用经济杠杆宋调控电力投融资，往往比单纯使用行政手段更有效。
3.6 鼓励外资进入新能源和可再生能源开发领域，以缩小新能源利用上与国外的差距
开发利用新能源和可再生能源是我国优化能源结构，改善生态环境，寻求可持续发展的重要手段。
从国外经验看，不论是发达国家还是发展中国家，新能源与可再生能源的发展都离不开政府的支持，这是新能源与可再生能源产业发展的初始动力。对待国家能源政策扶持的可再生能源和新能源发电项目，应有别于一般的竞争性发电项目，要尽快制定和出台加快新能源和可再生能源开发的扶持政策，如在电力购销方面试行可再生能源配额制，改变由于投资成本过高，项目建成后缺乏市场竞争力而无人愿意投资的局面。
要根据电力工业发展的需要，加大水电、核电和新能源发电的比例。
出于国家安全的考虑，水电、核电主要依靠本国投资，并赋予一定的优惠政策；而一些新能源及环保设备的国产化程度很低，这些都是外国资本进入的重点领域。要通过改善现有的投融资环境，鼓励外资企业和外国资本进入。
3.7 积极推进大集团、大公司的整体上市，电网企业上市要有突破
在资本市场上发行股票，是目前我国发电企业进行直接融资的主要方式。
通过股份制试点并在国内外资本市场发行股票，曾成功地为电源建设筹措了较大数量的急需的资金，并且改变着企业的融资结构，促进了电力企业现代企业制度的建立。但由于受我国的证券市场发展的阶段制约，发电类上市公司的规模普遍较小，大型的发电类上市公司很少，而且多为分拆上市。国外的大企业一般都是整体上市的，如绝大多数国际500强公司，本身都是真接上市的经营主体。
随着加入WT0和我国资本市场的发展，集团的整体上市将成为我国国有经济改革和资本战略重组的必然方向。要积极推进发电集团的整体上市，集团一级的电力企业只要符合上市的条件，都要到境内外上市，以提高发电集团的整体竞争力。
国务院批准的《电力体制改革方案》中也明确规定，在厂网分开的重组完成以后，允许电网企业通过资本市场上市融资。在垄断性的、股权结构单一的国有电网公司基础上进行改制并实现上市，是一个巨大的制度跨越，因此，国家要尽早启动大型电网企业的股份制改组和上市的研究及试点工作，特别是要支持大型电网公司到境内外多个资本市场整体上市。
3.8 继续加大电力企业债券的发行规模，鼓励和促进电力企业进入资本市场融资
电力企业收益稳定，具有可靠的偿债能力，具备以企业债券方式筹集资金的良好属性。
纵观市场经济较发达的国家，电力企业都通过发行企业债券筹措到了大量资金，企业债券成为国外电力公司重要的外部资金来源。
要继续对电力企业发行企业债券给予扶持政策，改革电力企业债券的审批方式，由过去的审批制变为核准制，放宽电力企业债券发行主体的条件，放宽债券利率的限制并逐步实现市场化，放宽企业债券募集资金用途的限制，鼓励已上市企业发行市场接受程度较高的可转换债券。
要为电力企业创新直接融资方式创造有利条件，促进电力企业的市场化融资。’
鼓励电力企业通过资产经营权转让、国有股减持、股权转让和出售、出租等多种方式，盘活存量，收回部分资金用于转化为新增投资的资本金。鼓励电力企业积极探索和进行资金信托、资产证券化和产业投资基金等新型融资工具的尝试，培育机构投资者。
3.9 完善财政性投资功能，建立国有资本经营预算制度，采用多种方式追加国家资本金
电力工业是国民经济的基础产业，国家投入是资本金的—个重要来源，电网企业尤其如此。
目前电网企业的资产负债率较高，且成本增支在电价中义不能得到补偿，特别是自1998年到2002年5年间，国家累计安排厂原国家电力公司农网改造投资2141亿元，在短期内投入的巨额资金，导致了两大电网公司系统财务费用负担加重，还贷压力增大，盈利能力下降。尤其是中西部地区电价空间有限，用电水平低，农网改造的效益远远不能满足还贷的需要，导致了电网企业亏损。2003年，国家又启动了县城电网改造。
建议国家将投入农网和县城电网改造的国债资金本息余额转为电网公司的资本金。也可借鉴中国银行和中国建设银行追加资本金的方式由国家直接新增资本金，或通过电价“价外加价”方式征收电网建设基金作为国家财政性追加资本金。
国资委作为中央国有资产的股东代表，对改组后的国有企业实施资产负债管理。国资委要尽快建立起国有资本经营预算制度，按照国有资本“有进有退”的原则，将统一收取国有资产的利润和退出行业资产出售所得的资金，优先作为资本金注入到电网企业，注入到国家需要扶持发展的大型发电集团。
3.10 建立电网投资回收机制和滚动发展机制，激励电网企业降低成本、提高盈利
电网企业投资电网的收入来源主要是通过电网电价而获得。国家核定的输配电价和销售电价是电网企业回收投资和获取投资收益的唯一方式。
政府价格主管部门要尽快出台“合理成本、合理盈利、依法计税、公平负担”的输配售电价，并实行输配售电价最高限价，让电网企业降低造价、加强成本管理的努力能在效益上得以体现，从而获得更多的商业利润。
为实行电力普遍服务，在偏远、贫困、落后地区的农村电网及其他电力设施建设，不易通过价格来补偿，国家要给予电网企业一定的财政性拨款、贴息或减免税等优惠。
3.11 改革节能体制，建立节能和电力需求侧管理的投融资制度
为全面推进节能，国家应恢复低息的节能贷款或提供无息贷款，加大提供优惠节能贷款的力度；成立国家级的节能投资公司，积极开发节能产业，提供公共的节能服务，并促进节能服务逐步市场化。
电力需求侧管理的意义不仅可以提高用户用电的效率，激励用户主动节能、节电，而且通过用户用电方式的改变还可以减少电力建设投资，降低电网运营支出，控制环境质量。
政府要出台相应的配套政策，鼓励用户合理、有效地利用电能。
国家对电力企业投入到电力需求侧管理的投资不仅要给予税收上的优惠，提供优惠贷款或给予财政补贴，还要从电价中给予合理的补偿。
为鼓励电力企业增加节能和需求侧管理投资，可给以高于其投资于供应侧的投资回报率。
政府要通过颁布法规规定电力公司的节电责任，成立独立的节电和电力需求侧管理机构，并可从终端用户征收一定的小额费用设立专门的基金，用于扶持能源效率高的投资项目。
3.12 强化政府信息导向作用，通过规划、产业政策和信息发布引导和调控电力投资
对电力投资者有引导意义的政府信息主要有三类：一是政府制定的电力工业产业政策和滚动制订的电力工业长期规划和五年计划，以及每年滚动修正的情况；二是电力项目开工和投产等建设项目的信息；三是电力供给和需求在短期、中期和长期的变化信息。
这些信息在实现电力投融资宏观调控科学化、系统化方面发挥着很大的作用。只有向社会公开公布这些信息，才能发挥其引导资金的流向和指导具体的投资活动的作用，使分散的企业投资在追求自身利益的同时，实现政府既定的宏观经济目标。
因此，必须建立有效的电力投资政府信息导向制度，由国家和地方政府有关部门在其管理的范围内定期向社会公开发布。
发布方式可以通过举办信息发布会，也可以通过媒体和网络等向社会公布，也可以委托有关单位定期举办企业领导培训班，向它们传达有关信息。要重视信息的质量，增强信息的预见性，信息公布制度也要规范化和高效化。
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