“电力管制”与“电力监管”

　　对我国而言，已经在一些市场经济国家运行了百年的管制制度，还是一个新生事物，纠缠不清。一方面是对于管制理论研究不够，特别是对现代管制理论的发展还缺少深入、系统的研究；另一方面，实践经验缺乏，尤其是如何对竞争性市场中具有自主经营权的主体实行管制还几近空白。再加上外国名词翻译上的判别，在许多问题上弄得似是而非。

　　首先要弄清两个词，即“管制”与“监管”，或者“电力管制”与“电力监管”究竟是一回事还是两回事?其实在英文里，“管制”与“监管”都是一个词“Regulation”。还有人把这个词译成“规制”，只是不常用罢了。Regulation的英文原意是指有系统地进行管理和节制而使之遵守规则或符合标准，其中还具有规则、法律和命令等基本含义。过去我们都把美、英等国的电力管制机构译成美国能源管制委员会或英国电力管制办公室，电力和天然气管制办公室，可是自从2002年电力体制改革的5号文里，把中国的电力管制机构名称定为“国家电力监管委员会”之后，凡是碰到Regulation统统都译成“监管”，于是美国能源管制委员会变成“美国能源监管委员会”，“英国电力和天然气管制办公室”变成“英国电力和天然气监管办公室”，这种变化倒是无伤大雅，只要大家知道，译法的变化而并不是美国、英国或其他国家的重新命名就可以了。但是有的说法就有些不妥当了，如一方面说要放松“管制”，另一方面又说要切实加强“监管”，如果把前面的“管制”也翻译成“监管”，那么电力工业的竞争性市场改革，一方面要放松“监管”，另一方面又要切实加强“监管”，就显得自相矛盾了。

　　我们究竟如何看待放松“监管”，还是加强“监管”呢?

　　一、从管制制度诞生和变革的轨迹可以看到趋向是放松“管制”(监管)。在自然垄断领域，由于市场机制的缺陷，也就是资源垄断占有，由此诞生了管制制度，以实现社会福利最大化。早在1916年管制思想就被应用到美国电力工业，政府管制机构监督管辖区内的公共电力企业。后来，由于政府的缺陷由于信息不对称，管制机构的官僚作风，成本巨大，并且不能成功克服垄断的力量，发生了管制革命。美国政府开始奉行“供给学派”的主张，提倡放松管制和自由竞争，从而使电力管制进入了一个改革新篇章。这就是所谓发展中国家，原来的社会主义国家电力工业需要改革，即使是最发达的美、英等国的电力工业也要改革，这就是放松“管制”，引入自由竞争的改革。所以现在世界上风行的电力改革是放松监管的改革，而不是加强监管的改革。因为这场改革正是因为传统的强有力的管制制度的效果并不理想，要让部分领域的自由竞争来代替管制。加强监管是与改革的方向背道而驰的，是会阻碍改革的发展的。

　　二、要约束政府监管的极限，规范政府监管的行为。在现代市场中，政府在许多方面所起的作用都是市场本身所无法取代的，它对于维护经济的正常运行起着重要的作用。因此，即使在接近理想的竞争性市场中，仍然存在着政府干预的必要性。对于电力工业来说，只有发电和售电领域有可能引入竞争，網络性的输电和配电还只能垄断经营，所以输配电领域仍需要政府监管。但是，我们也必须认识到，这并不等于说政府干预得越多越好，相反，过多的政府干预会导致经济效率的下降，同时会产生官僚行为和腐败。因此，应当是在市场能充分发挥作用的地方，充分利用市场的作用。需要政府干预的地方，必须建立起规范的政府干预制度程序，要约束政府干预的权限，规范政府监管的行为。所以监管只能在该监管的地方实行监管，监管只能适可而止，不能加强再加强。

　　三、原计划经济国家新式监管比老式监管要松得多。中国过去实行社会主义计划经济，没有专门的电力监管机构；中国在实行社会主义市场经济，对电力企业进行厂网分开，引入竞争的改革以后，专门设立了电力监管机构，有人就误认为社会主义市场经济要比社会主义计划经济监管要严得多，要加强监管。其实这是一种误解，这是因为有两种监管，即老式监管和新式监管。在社会主义计划经济时期虽然没有电力监管机构，但也是有监管的，是一种老式的监管，老式监管是多个部委和每级政府的有关机构对电力部门的广泛、迟缓和非透明的直接管理，事无巨细都要由政府部门来管理，电力企业没有自主经营的权力。现在中国电力工业要实施社会主义市场经济体制，就需要确立政府不再直接管理电力企业，把以往的行政命令为主的微观控制改为以经济手段为主的宏观控制。也就是说政府要放弃对电力的直接控制，只限于对企业实行监督，允许电力企业自主经营。政府的这种新式的监管方式是有限的和透明的，是保护投资者和消费者双方利益的新型监管体制。显然成立电力监管委.员会是建立新型监管体制的需要，而并不是为了强化电力监管，应当说老式监管比新式监管要强得多，如果说新式监管是在老式监管基础上强化监管，那么竞争性的市场经济就无法运作。

　　四、电力改革是对政府管电办电模式的改革。很多人认为，成立电力监管委员会的目的是为了加强对电力的监管，其实这是片面的看法。在全世界，对电力放松监管已成为一种大趋势，目的是使电力工业更加灵活的经营。所谓电力改革，更多的成分是对政府管电、办电传统模式的改革，是为了建立一个公平、公正、公开的电力竞争性市场环境。不过中国的电力改革比美英等国要复杂一些，既有政府管电、办电模式的改革，还有企业的改革，一是要从社会主义计划经济改为社会主义市场经济，二是要从垄断性模式改为竞争性模式，所谓电力监管，其实是要使政府对电力的管理更加专业化、层次化、简化。专业化是指对电力的监管由更加熟悉电力企业生产和经营的专家来管理，具有管理科学化的特点。所谓层次化是指中央和地方两级监管的责权利与义务明晰。所谓简化是指过去政府对电力企业事无巨细都要过问，都要进行审查批准，过渡到凡是引入竞争机制的，由市场去决定，监管机构只管垄断经营的企业。

　　综上所述，如果学习美英等国搞电力体制改革，成立电力监管委员会，只能是放松监管而不是切实加强监管。除此之外还有一个争论的问题是“大监管”和“小监管”问题。在20世纪90年代初，考虑我国已经有许多独立电网和独立发电厂，成立电力管制委员会，当时有人对我说，管制委员会是洋玩意儿，中国不接受。以后外国专家几次帮中国研究电力管制问题，1992—1993世界银行与中国有关部门研究时，为了适应中国的情况，曾经提出三个方案，一是在人民代表大会下设电力管制机构，二是在国家和省(市、自治区)管理电力的部门内设置电力管制机构，三是不设电力管制机构，将电力管制职能交电力行政主管部门行使。1994年世界银行又与电力工业部合作研究“中国电力部门管制框架研究”，当时设想管制机构分四个阶段实施：一是撤销电力部，提出成立管制机构的建议，二是把中央和省的电力管制职能集中在一个中央政府机构和一个省政府机构，三是在负责电力管制的中央和省政府机构内建立电力管制机构，四是电力管制机构从中央和省政府机构中独立出来，与其他政府机构分开。这两次研究对于设置电力管制机构采取了一种适应中国国情的方案，采取了渐进的方式，准备用较长的时间完成四个阶段的工作。1999年国内研究电力管制机构设置问题时，考虑国内已经设置了证券监管委员会、银行监管委员会……建议电力管制机构称为电力监管委员会，考虑我国电力工业尚处在计划经济向市场经济过渡时期，电力竞争性市场尚未建立，电力工业是国家重要的宏观调控对象，建议只采用小监管过渡，不管电力项目核准和电价管理，所以到2002年国务院的《电力体制改革方案》决定把项目审批权与电价管理职能仍保留在国家发改委，这是符合中国目前实际情况的改革方案，也符合历次研究的意见。现阶段是电力项目与电价管理任务最艰巨的时候，既不是放松监管，也不是加强监管能够解决的，总之权力的分配和转移需要审时度势。

• · 西方发展经济不忘实施节约能源策略
• · 能源形势严峻长期规划节约为首本
• · 从战略高度研究煤液化项目的工业化
• · 中国水电开发与可持续发展
• · 发展壮大乐山盐磷化工产业的初步构想
• · “以人为本”在煤炭企业的实现途径

• · 无锡供电完成25亿年度电网建设任务
• · 石墨产品进口环节增值税税率提高
• · 天津太阳能薄膜电池开发获重大突破
• · PMI指数回升预示发电量增速下滑将缓解
• · 2009年越南可能不会发生电荒
• · 塔吉克斯坦政府公布新电力价格

• ·2008年1-10月湖南电力生产主要经济指标
• ·2008年1-10月湖北电力生产主要经济指标
• ·2008年1-10月河南电力生产主要经济指标
• ·2008年1-10月山东电力生产主要经济指标
• ·2008年1-10月江西电力生产主要经济指标
• ·2008年1-10月福建电力生产主要经济指标