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中国广播影视产业改革发展策略
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http://www.chinairn.com 发稿日期:2009-4-30
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中国广播影视产业的改革发展，首要的是将计划经济体制下广播影视产业部分的事业性质转变为企业性质，然后向现代企业制度转变。这将是中国广播影视产业改革发展极为关键的体制突破。本文试对广播影视产业转制的基础概念、基本构成和实施要点进行探讨。
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一、广播影视产业转制的基础概念
（一）广播影视产业转制的含义
转制是为便于调整所有制经济结构、分配结构和消费结构而进行的投资体制、管理体制和运行机制的转换。国有广播影视的企业化转制，是我国经济由计划转向市场，企业管理由传统方式转向现代企业制度的必然要求。
我国广播影视产业的转制是将可允许经营的业务剥离出来，由事业性质改为企业性质，然后以资产和业务为纽带，建立现代产权制度和现代企业制度，完善法人治理结构，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。广播影视产业可转制为国有独资企业或股份制企业。
（二）广播影视产业转制的动因
1．破除行政垄断
广播影视的行政垄断是指政府的行业行政管理部门直接经营管理广播影视产业，政府既是广播影视的所有者，又是经营者。广播影视产业现行的事业单位性质的主要弊端是：党政、政事、政企不分，行政干预过多过滥。
根据“管制理论”和“政府管制俘虏理论”，政府在行政垄断、政企不分的情况下，被企业俘虏的程度会更大。政府管制者被假定为纯粹的“经济人”，管制者作为官员的动机固然是寻求职位的升迁，但那也只是实现“个人利益最大化”的一个重要手段。管制者的信息优势和规制部门的监督与管理行业的职能使得授权监督机构具有相机行事权，而且，管制者在很小的交易成本下，能方便地运用多种手段瓜分垄断利润。既为垄断利润的受益者，他们便会通过管制活动为企业创造垄断利润服务。只要政府管制者所分享的利益不至于影响他的职位和未来，管制者的这种“寻租”和与企业方有关人员的合谋就是值得的。相反，如果政企分离，那么它们合谋的交易成本就加大，对公众的福利损失就会减少。在政企高度合一的体制下，企业还不是真正意义上的实质性企业，它实质上只是政府机构的一个附属物，企业没有制定经营决策，以市场为导向灵活地开展经营活动的自主权，没有追求成本最小化以达到利润最大化的动力，由于经营亏损都由政府财政补偿，更不存在什么经营风险，所以企业的低效率是常见的现象。同时，政企不分意味着产权虚置，产生多重委托人问题。
广播影视的行政垄断已完全不能适应全球经济一体化和文化产业的市场化发展要求，破除行政垄断已势在必行。
2．放松政府规制
（1）规制理论。规制，指立法或政府部门对经济部门的活动进行的某种限制或规定，如市场进入、价格、数量限制或经营许可等。政府规制，是指政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为，主要包括经济性规制和社会性规制两个方面。我国广播影视的新闻性节目在一定时期内将主要受社会性规制，非新闻性节目主要受经济性规制。
（2）政府规制存在的问题。主要有：垄断权力滥用；进入规制过严；对竞争性行业的规制不到位；反不正当竞争效果不理想；相关的法律法规仍存在不少盲区；劳动者权益和消费者权益未能得到应有的保护；政府往往难以有效规制企业，导致了规制失效。
（3）垄断产业组织规制改革的特点。国际上垄断产业组织规制改革的特点有：
①立法是改革的先决条件。先立法，后改革，以克服改革的随意性，减少改革风险，降低改革成本，而且因为有法可依，会增强改革参与者的信心。
②改革自然垄断产业。在自然垄断产业中区分自然垄断业务和非自然垄断业务，对自然垄断业务实行政企分开、放松管制的改革，对非自然垄断业务实行政企分开、引入竞争的改革。
③世界各国自然垄断产业规制改革的实质是放松规制与竞争。
（4）放松规制与强化规制并举。在经济性规制改革方面以整体放松规制为主，并在局部上强化规制。具体包括：
①全面放松竞争性行业的准入规制，同时加强市场经济秩序规范。WTO最基本的规则有市场准入和非歧视原则，包括降低关税和取消非关税措施以及实行国民待遇和最惠国待遇等。
②改革政企不分的政府管理体制，打破规制者与被规制企业之间的直接利益联系，使规制机构能超然地行使经济性规制职能。只有实行政企分离，企业才能拥有相对独立的生产经营决策权和具有自觉抵御经营风险的能力。也只有如此，政府才能提高规制效果，较好地行使其职能。
③区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，加快对非自然垄断性业务的放松规制。一方面，要把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，政府继续对其实行严格规制；另一方面，对于大量非自然垄断性业务，则应允许多家企业进入并使其开展公平竞争。
如果广播影视的新闻性业务在我国属于自然垄断性业务，那么，属于非自然垄断性的非新闻性业务就可以实行政企分开，把产业实体与行政事业体制剥离，通过转变体制成为企业形态，建立现代企业制度，相对独立地开展经营，引入竞争，走市场发展的道路。
3．投资多元化
（1）投资主体多元化是市场经济的必然要求
市场决定资源配置是市场经济的一个基本规律。这个规律引导着市场资源的合理流动，它适用于市场经济的一切投资领域，当然也包括广播影视。首先，广播影视产业领域是社会经济较为特殊的重要部分。其次，不断提高的广播影视市场需求是拉动投资的基本动力。第三，追逐并获取高额利润是社会资本投资的基本动因。社会资本流向，始终向产生高额利润的领域倾斜，每时每刻都在寻找着具有投资价值的新的投资领域。而广播影视业被认为是“最后一个暴利行业”。这就意味着广播影视产业投资领域蕴涵着较大的增值潜力，使广播影视产业投资领域对社会资本有着强烈的投资吸引力。
②实现广播影视产业投资主体多元化是广播影视体制改革的重要目标
随着社会经济的深入发展，国有单一的广播影视投资体制弊端充分暴露：投资主体单一，国家负担过重；条块分割，机构和专业重复，力量分散；缺乏开放、流动、竞争、协作的运行机制，广播影视机构缺乏活力；投入强度相对不足，导致创新能力弱；同社会、政治、经济、文化需求缺乏实质的结合，社会效益与经济效益欠佳等等。这些表现都对广播影视投资体制改革提出了现实要求。随着市场经济的逐步建立和完善，尤其是WTO的要求，更增强了加快我国广播影视产业投资体制改革的紧迫性。
③转制是广播影视机构实现投资主体多元化的必由之路
转制是国家推进广播影视体制改革的重大举措。它对国家现有广播影视机构进行业务界定分类，将新闻类广播影视以外的业务部分转制为企业，从而逐步实现广播影视产业投资主体的多元化。广播影视产业的转制将为实现投资主体多元化创造契机。这将打破国有资本一统广播影视天下的局面，从政策上打开社会资本进入广播影视产业投资领域的安全通道，从实践上保证社会资本进入广播影视产业的充分可能。
广播影视机构的转制，不仅是其产权结构和组织形式的变化，而且是按照“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的要求，建立起现代企业制度。广播影视产业逐步转制为现代公司制企业的单位同转制前的体制将有根本区别。转制前后的单位性质、领导体制、经营理念、资金来源、财务制度、用人机制、分配制度都将有质的变化。如单位性质，转制前广播影视为国家事业性质，由国家编制委员会确定；转制后的广播影视公司为企业性质，依法由工商机关登记、注册。产权主体，转制前广播影视的资产由国家投资，国家拥有全部产权；转制后公司的资产由国家、企业和自然人共同投资构成，国家、企业和自然人分别拥有广播影视企业资产的部分产权。再如经营理念，转制前广播影视以自身业务领域为基础，以发展国家广播影视事业为目标；转制后，广播影视公司以市场需求和社会、政治需求为目标，在保证舆论导向正确的前提下以获得利润的最大化为目的，这是两种根本不同的目标追求。另外，在财务制度、用人机制、分配制度、资金来源等方面，转制后与转制前也将发生显著变化。这种变化将有效地促进单位机制的转变，增强企业的活力。现代企业法人治理结构的建立使其领导体制适应广播影视产业的运作特点，势必提高决策的科学性、有效性、制约性；产权主体的多元化，从源头上改变了企业经营目的；经营资金来源渠道的变化，促进了广播影视企业用人与人才机制、财务机制、分配激励机制、监督考核机制的彻底转变，使企业变得活起来了，同时也提高了企业的经济效益。
（三）广播影视产业转制的目标
1．建立现代企业制度
建立“产权清晰、权责明确、政（事）企分开、管理科学”的现代企业制度，充分体现“有限责任原则、多元投资原则、内在动力原则”，广播影视企业成为拥有科学法人治理结构的真正的独立企业法人，依法享有民事权利、承担民事责任并以其全部资产对公司的债务承担责任。
2．转换经营机制
实现广播影视“企业自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束”的经营机制。
3．建立投资融资渠道
逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。
4．催生一批多元市场主体
只有微观企业富有活力，才会有宏观广播影视产业的繁荣。改革就是要催生一批国有、民营、合资等多种所有制形式的市场主体。转制是当前广播影视系统催生市场主体的主要形式，也是本轮改革的关注点、重点和难点。这次改革中，试点单位要加大转制力度，重点是电影、电视剧制作经营单位、发行放映单位等经营性单位。影视剧制作经营单位要深化影视合流改革，加快转制，进行公司制改造，建立现代企业制度，完善法人治理结构，塑造市场主体。电影业、影视剧制作业要在已有企业化改革的基础上，进一步探索产权制度改革，实行股份制改造，扩大融资渠道，形成投资主体、利益主体、责任主体多元化，且责任有限化的经营格局。广播影视艺术院团要在政府拨款渠道不变、国家投入不减的前提下，推向市场、面向群众、自主经营。对于一般性艺术表演团体要实施公司制改造，建立现代企业制度，使其成为真正的文化市场主体。
5．催生一批广播影视集团（总台）
改革必须大力催生一批有活力、有实力、有竞争力的广播影视企业（集团），并做强做大。这是整个广播影视产业的基础，是扩大产业规模、提高产业集中度、占领市场的重要力量。
6．建立积极发展动因
广播影视产业转制后，其积极动因将是：突破广播影视产业的地区、条块、所有制限制，冲破广播影视产业的垄断经营，营造公平竞争的市场环境，联合社会的力量与智慧，通过体制改革和机制创新，调动广播影视产业经营者和职工的积极性，并依靠好的广播影视产品质量、服务、信誉和价格来赢得受众客户，赢得广告市场。
二、广播影视产业转制的基本构成
（一）广播影视产业转制的内容
1．广播影视产业转制内容的确定前提
广播影视产业转制内容的确定前提是：建立广播影视公共服务体系和市场服务体系，使广播影视公益性事业部分与经营性产业部分逐步分开、协调发展。
２．广播影视产业转制内容的确定
国家广电总局《关于促进广播影视产业发展的意见》明确规定了转制的内容：把电台、电视台、广电集团(总台)除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司。对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准也可以组建公司，进行企业化经营。
（二）广播影视产业转制的形式
我国广播影视业允许经营的部分被剥离出来，改事业性质为企业性质，进行公司制改革时，主要可以采用如下两种形式：
1．股份有限公司
股份有限公司是指全部注册资本由等额股份构成，并通过发行股票或股权证筹集资本的企业法人。这种公司可以向社会公开发行股票，股票可以交易或转让。持股者可以是国家、法人、个人和境外投资者。
2．有限责任公司
有限责任公司指由两个以上股东共同出资，股东以其所认缴的出资额对公司承担有限责任的企业法人。有限责任公司的股东同样既可以是国家，也可以是企事业法人和自然人。有限责任公司也是改革国有企业的一种主要形式。
另外，还有几种针对各类广播影视产业不同实际的形式：内部职工持股；无偿转让与优惠扶持；整体拍卖；外资嫁接；空壳租赁；固定资产两权分离，流动资产转让职工；管理参股。
三、广播影视产业转制的实施要点
广播影视产业转制要健全制度，规范运作。试设计实施意见如下：
（一）批准制度与方案制定。广播影视产业转制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。广播影视产业的控股转制，包括转让广播影视产业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制定转制方案。广播影视产业转制方案，需按照国务院有关企业国有资产监督管理的法规和国务院国有资产监督管理委员会以及国家广电总局正在制定、即将出台的有关广播影视产业转制的有关具体规定，履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。
（二）清产核资。广播影视产业转制，必须对所属各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益。
（三）财务审计。广播影视产业转制，必须由直接持有该国有产权的广播影视单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。
（四）资产评估。广播影视产业转制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。单位的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。
（五）交易管理。非上市广播影视产业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，并按照《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，公开信息，竞价转让。具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。
（六）定价管理。向非国有投资者转让广播影视产业国有产权的底价，或者以存量广播影视产业国有资产吸收非国有投资者投资时国有产权的折股价格，由依照有关规定批准广播影视产业转制和转让国有产权的单位决定。
（七）转让价款管理。转让广播影视产业国有产权的价款原则上应当一次结清。
（八）依法保护债权人利益。广播影视产业转制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格防止利用转制逃废金融债务，金融债务未落实的单位不得进行转制。
（九）维护职工合法权益。广播影视产业转制方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。
（十）管理层收购。向本单位经营管理者转让广播影视国有产权，必须严格执行国家的有关规定，并按照有关规定履行审批程序。
实施过程要特别注意两点：
一要严格监督、追究责任。各级监察机关、国有资产监督管理机构和其他有关部门，应加强联系、密切配合，加大对广播影视转制工作的监督检查力度。
为加快建设和完善产权交易市场体系，确保属性特殊的广播影视产权交易公开、公平、公正，须由政府法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关广播影视产权交易市场的法规和监管制度，并应由各地依照法律法规及有关规定，根据实际情况制定具体实施细则。
二要精心组织、加强领导。
地方党委宣传部、各级人民政府及国有资产监督管理机构、广播影视行政机关、各广播影视集团要高度重视广播影视产业转制工作，从实际出发，着眼于发展，准确理解广播影视产业转制战略思想，坚持巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展。要把握好力度和节奏，做到依法运作、规范透明、落实责任，实现国有资产保值增值，更好地发挥国有经济在广播影视产业中的主导作用。 - ■ 与【中国广播影视产业改革发展策略】相关新闻
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