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如何客观而理性地推进输配电价改革?

  2016年4月25日 来源:重庆能源评论   责任编辑:QiuShiQi   繁体
在市场经济中,价格是最根本的因素,利用价格信号引导资源配置,也是重要的宏观调控工具。政府对垄断的管制也主要是通过价格管制。
中研网讯:
  在市场经济中,价格是最根本的因素,利用价格信号引导资源配置,也是重要的宏观调控工具。政府对垄断的管制也主要是通过价格管制。合理的输电定价是实现电力市场公平竞争的前提之一,也是当前我国电力体制改革当前阶段的关键内容之一。此次输配电价改革最大的意义在于决定了电网经营模式变革和利润空间的透明化。
  
  究竟如何推进输配电价改革,这其中又有哪些要点和内容,让我们通过专家的观点了解一二。
  
  一、客观而理性的推动输配电价改革
  
  国家发改委价格司电价处负责人在接受采访时表示,本轮电改的重要内容是还原电力的商品属性,解决如何让市场来形成电力价格的问题。一是怎么样创造条件放开两头的价格由市场来决定,二是政府怎么核定和监管中间环节的输配电价。采访指出,市场形成价格首先要有市场,但当前还缺乏运行良好的规则与完善的市场;如果没有输配环节价格,市场交易也很难进行。同时,也指出,现在的用电成本确实高了,应该推动符合规律的、合理的降价,要避免不符合规律的、不合理的降价,让市场之手和监管之手起作用,使用电成本有效下降。从这篇采访透露的信息来看,这次输配电价改革首先是建机制,希望通过客观而理性的方式推动此次输配电价改革。
  
  二、输配电价的三个核心内容
  
  一是对过去的历史成本监审,一是对未来电网投资规模的把控,再就是厘清交叉补贴。
  
  (一)成本监审
  
  对于历史成本的监审,华北电力大学张粒子教授指出,核定电网企业用于输配电服务的合理费用有两个关键词,第一个是用于输配电服务的,第二个是合理的费用。与电网企业会计成本主要区别,第一个是严格与输配电服务相关,与输配电服务不相关的成本要剔除。第二个是进入定价成本的费用应该符合输配电服务的需求,不符合需求的也要从定价成本里剔除。第三个是影响定价成本的系数和经济参数,要符合行业的标准或者是公允的标准,这是定价成本与会计成本最主要的区别。
  
  有海外电力市场职业经历的专家秋君指出成本监审难点。难点一是有效资产的界定。输配电价要体现的是电力经过输网和配网所产生的使用成本,这意味着首要工作是在电网公司庞大的资产中准确划分出仅用于输配部分的资产,这不同于主辅分离的大概念。它不仅决定了电价构成中的折旧费用和资本收益部分的基础,同时决定了运维费用的边界。尽管,政府对成本核定出台了一些会计准则,但不同规则间存在分歧,而且尚不足以完全指导实施过程。同时,有效资产的划定也面对很多技术上的博弈。难点二是运营成本的核定。围绕着运营支出存在着大量的关联公司交易,这就需要审计人员从电网公司海量的账目中,不但准确剔除与输配业务无关的费用部分,同时,对关联交易的价格水平、输配电人员配置的合理性、资收入标准确定等等一系列问题作出准确的界定。这不但要有过硬的财务审计专业能力,还需要对输配电专业有着全面的了解。
  
  (二)电网投资
  
  未来输配电成本的高低很大程度上取决于当前的投资决策,对电网成本的监管必然包括了对电网投资的监管。
  
  中国人民大学国发院能源中心主任郑新业教授提出探索建立电网投资“准生证”制度,明确允许进入输配电成本的投资标准,重点审查电网投资是否符合国家的电力规划,是否具备进入输配电成本的条件。
  
  华南理工大学荆朝霞教授提出,对输电设施成本的核定采用最优重置成本法(ORC)。也就是说,对电网投资的准许收入取决于在当前情况下,重新购置实现该设备功能的最优成本。在这种方法下电网公司投资时会更加谨慎。
  
  (三)交叉补贴
  
  从供电成本的角度来看,居民用户处于供电环节末端,电压等级最低负荷率低,供电成本较工商业用户高。但目前我国居民电价较工业电价低,一直是工商业用户长期补贴居民用电。
  
  专家秋君认为交叉补贴的难点在于分清不同用户间,不同电压等级间,不同地区间等等各项交叉补贴。建议交叉补贴政府化。将大量隐形的交叉补贴抽离于输配电价中,而由政府直接建立补助基金来实施补贴职能是解决补贴问题的有效经验。
  
  郑新业教授指出,在输配电价改革过程中,应当合理安排政府的政策目标,逐步减少和妥善处理交叉补贴,确保电网投资不影响普遍服务功能的发挥。一是尽快着手交叉补贴摸底核算工作,探索解决方案。一方面,逐步消除工商业内部的交叉补贴;另一方面,核算并确定居民、农业的交叉补贴规模。特别是探索建立测算交叉补贴的方法、模型、参数,待条件成熟,出台交叉补贴核算技术指南。在摸清底数基础上,结合各地实际,探索妥善解决交叉补贴的机制。二是探索建立普遍服务的保证机制。电网企业实际上承担了电力普遍服务职能,对于偏远地区的电网投资可能无法盈利。在电网盈利模式改变后,对普遍服务的保障性投资,电力交易量小,导致普遍服务投资激励不足,需要有合理的机制保障电网企业针对普遍服务的投资不下降。
  
  三、输配电价的核定
  
  成本监审、投资规模和交叉补贴确定后,就是输配电价具体核定工作。
  
  (一)价格结构
  
  华南理工大学荆朝霞教授指出,输电定价主要包括两个方面内容:一个是输电公司年度准许收入核定,即价格水平核定,另外一方面是总收入在不同输电用户之间的分摊,即价格结构的核定。输电定价的目的,一方面是保证电网公司能够收回成本并得到一定收益,更重要的是希望输电定价机制能够引导电力系统合理的规划和运行,因此价格结构问题也十分重要。
  
  作者以澳大利亚ElectraNet公司为例,其输电服务分为输电、发电接入、配电接入及公共服务四类。输电定价方案包括:总的准许收入在不同服务类型之间的分摊方法;年度准许收入的调整机制;总的准许收入在电网不同的节点之间的分摊方法;每种输电服务的价格结构,如是一部制定价还是两部制定价等。
  
  专家秋君指出,当输配电价的成本核定出来后,要除以输送电量做为单位电度单价,难点之一就是社会用电量的趋势性变化。电改文件中未予明确基础电费的收取原理和计算原则,做好这个将大大有利于工业用户的电费成本降低。特高压等跨省输送线路成本不但决定了西部可再生能源的利用率也决定了东部地区现存装机的电价水平。
  
  (二)平衡账户
  
  输配电价监管周期内,电网输配电实际收入和准许收入之间的差额,通过设立平衡账户进行调节。
  
  (三)激励性机制
  
  在输配电价设计机制方面,对于成本加成管制方法的不足,郑新业教授提出了纳入激励性机制。“准许成本加合理收益”的模式可保证电网有效的投资在输配电价中得以回收,保障了电网企业投资的积极性,而由于电力生产或输配企业与电力价格监管部门之间的信息不对称,电力成本核算和监审面临重大挑战。从国际经验看,成本加成定价法下,电力企业会有过度投资的动机,也会产生上下游利益输送等问题。在具备条件的地区,可探索开展输配电成本激励性监管试点。如规定电网输配电成本或价格,每年降低X%,连续降低若干年;探索实行各区域、省级电网间“对标”管理,以监管试点为标杆制定“领跑者”输配电价标准,以进一步强化电网企业成本约束,加强内部管理,提高效率。
  
  四、监管步伐不允许慢于改革的速度
  
  价格司电价处负责人在采访中指出,因为没有很好的监管制度,过去管得很粗放,现在要严格监管中间环节,这一过程会面临很多挑战和矛盾。从现在的直接定价转变为事中、事后监管是最大的挑战,工作内容、工作方法是完全不同的。
  
  专家秋君认为输配电价监管的难点在于监管工作的成本和挑战。有效监管是保证输配电价机制长期有效运行的基础。未来数年仍是电网资本性投入维持较高水平的时期,这将带来的有效资产,运营费用,全社会用电量等核心参数的变化,参考国外三年一个监管周期的做法显然无法满足监管这种短期内较多变化的需要。同时输配电价不宜频繁变化,这就需要核定价格时有能力保持预见性的相对准确。除此以外,更重要的是我们如何通过有效监管从根本上实现投资决策的科学性。为此,他的建议是,监管工作的步伐已不允许慢于改革速度。电价公式的各参数的制定,电网运行信息的披露,输配电价的分离,监管人员的专业化,事前监管与事后调整等等都是国外监管实践中的有效方法。
  
  郑新业教授指出,建立规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的独立输配电价体系,下一步的方向和着力点是要切实转变政府对能源的监管方式,探索符合实际的监管手段,建立对电网企业成本和投资监管的体制机制。确保监审机构的独立性、专业性,避免“管制俘虏”。加强输配电监管能力建设不应片面强调简政放权,“管住中间”要求加强对自然垄断环节的有效监管。没有人力定期、高强度监管,被监管对象可能就会不遵守规定,市场效率、改革红利就难以实现;在输配电价试点过程中,应注重与监管需求相匹配的监管能力建设,在监管机构、人员编制、经费保障等方面予以统筹考虑,确保电力监管机构立场的中立性。结合美国加州、德州电力市场监管经验,我国也应扩充输配电监管队伍的规模,优化监管机构的人员结构,提高电力监管的专业化水平。
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