彭文豪
引言：当“住有所居”遇见“品质安居”
清晨的北京朝阳区某保障房小区，刚毕业不久的新市民小李在社区食堂享用完早餐后，步行十分钟到达地铁站，开启一天的通勤;与此同时，上海某大型租赁社区的智能门禁系统正通过人脸识别为晚归的租客提供无接触通行服务;在成都的保障性租赁住房项目里，外来务工人员王师傅通过手机APP完成了本月租金的缴纳——这些看似平常的场景，共同勾勒出2025年中国廉租房(现多纳入保障性租赁住房体系)行业正在发生的深刻变革：从满足基本居住需求的“保基本”工程，向注重居住品质、社区配套、智慧管理的“优供给”体系全面升级。
“十四五”收官之年的系统性成果
2025年作为“十四五”规划的收官之年，我国住房保障体系建设取得了系统性、突破性进展。从顶层设计看，政策出台的密度与力度显著提升，金融创新工具持续赋能，市场参与主体格局深刻演变，共同塑造了行业的新面貌与新动能。中研普华产业研究院在相关报告中分析认为，“十四五”期间住房租赁政策大致可以分为三个阶段：第一阶段聚焦体系构建与供给攻坚，政策核心是搭建顶层设计并迅速增加供给量;第二阶段聚焦模式探索与存量盘活，政策重心转向拓宽供给渠道、盘活存量资源;第三阶段聚焦质量提升与法制规范，《住房租赁条例》正式出台，政策方向转向质量提升与法制规范，同时积极培育市场化、专业化住房租赁企业。
这一年，政策演进呈现出鲜明的阶段性特征：一季度政策核心在于构建配售型保障房轮候库，确立公平分配基础，以保障房再贷款打通资金链条;二季度政策重心转向全力扩大供给，将家政等群体纳入保障，拓宽覆盖范围，同时支持利用存量低效用地建设保障房规模扩张;三季度政策走向精细化运营与模式闭环，从立法层面出台《住房租赁条例》规范市场环境，到强调“因地制宜”确保政策有效落地，最终以推动“保租房REITs”引导社会资本入场，构建“投融建管退”的商业闭环;四季度顶层定调“十五五”发展方向，提到多渠道供应保障房，并加快建立住房保障轮候机制。
《住房租赁条例》出台标志行业法治化里程碑
2025年7月，国务院总理李强签署国务院令，公布《住房租赁条例》正式发布，自2025年9月15日起实施，成为行业的里程碑事件。这部条例的出台，标志着住房租赁市场从政策推动走向法治规范的新阶段。条例从租赁立法到资金监管、主体信用管理等不断完善住房租赁监管体系，为保障性住房的规范发展提供了坚实的法律基础。
中研普华产业研究院分析指出，《住房租赁条例》的颁布实施具有三大深远影响：一是确立了租赁双方的权利义务关系，特别是强化了对承租人权益的保护，为廉租房租户提供了更加稳定的居住预期;二是规范了租赁市场秩序，对租金价格、合同备案、押金管理等方面作出明确规定，遏制了市场乱象;三是明确了政府监管职责，建立了从中央到地方的协同监管机制，为行业的长期健康发展奠定了制度基础。这一立法进程，反映了国家将住房租赁特别是保障性租赁纳入法治轨道的坚定决心。
“十五五”规划开启高质量发展新篇章
2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，提出优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。此前，“十四五”规划对保障性住房供给的提法为“有效增加”，预计“十五五”时期，我国对保障性住房的优化方向或包括保障性住房供给的筹集来源、质量提升、规模等维度。
中研普华产业研究院在《“十四五”廉租房行业发展形势研究及“十五五”规划期内企业投资趋势预测报告》中预测，“十五五”期间住房租赁政策将呈现“强规范、重支持、促创新”的三维体系，推动行业从高速发展转向高质量发展。具体而言，“强规范”体现在监管体系的完善和法治建设的加强;“重支持”体现在财政、金融、土地等政策支持的持续发力;“促创新”体现在鼓励模式创新、技术创新和金融创新。这三个维度相互支撑、协同推进，共同构成“十五五”时期住房保障政策的基本框架。
地方实践形成差异化创新格局
在中央政策的顶层设计下，地方层面形成了系统化、差异化的实践探索。2025年全国各地出台大量租赁政策，仍以一线城市及强二线城市主导。从政策分类看，政策指导类占比最多，其次为规范类。2024年及以前政策主导市场供应与市场需求匹配，2025年以来随着保租房筹集工作逐步收尾，下一步多为地方指导保租房发展及相关配套政策的部署及落位，进一步指导和约定行业发展边际，从而推动住房租赁行业高质量发展。
北京、上海、深圳等一线城市在政策创新方面走在前列。北京通过集体土地建设租赁住房试点，探索了土地供给的新路径;上海通过“租购同权”政策试点，逐步赋予承租人子女就近入学等公共服务权益;深圳通过城中村综合整治，将大量存量房源纳入保障性住房体系。这些地方实践不仅丰富了政策工具箱，也为全国层面的制度创新提供了宝贵经验。中研普华产业研究院认为，这种“中央定方向、地方探路径”的政策实施模式，既保证了全国政策的统一性，又尊重了地方实践的差异性，是中国特色住房保障制度的重要优势。
二、市场变局：从“量增”到“质升”的结构性转变
供给体系从“单一渠道”向“多元并举”演进
经过“十四五”时期的快速发展，我国廉租房(保障性租赁住房)供给体系已从政府单一供给向“政府主导、市场参与、社会协同”的多元供给格局转变。中研普华产业研究院的研究显示，当前供给渠道主要包括：政府直接投资建设、企事业单位自有用地建设、产业园区配套建设、存量房屋改建、集体土地建设租赁住房等。这种多元化的供给模式，不仅扩大了房源总量，也提高了供给效率，满足了不同群体的差异化需求。
从供给结构看，“存量转化”正成为重要的房源筹集方式。2025年，随着新建项目逐步入市，市场在历经供应高峰后，开始回归平稳期。主要原因在于拿地新建项目逐步入市，市场进入存量改建为主的供应格局，加之城市中可用于改造的优质存量资产逐渐枯竭，转化难度亦将逐年走高。这种从“增量新建”向“存量转化”的转变，标志着行业从外延式扩张向内涵式发展的转型。
需求特征从“有房租”向“租好房”升级
随着我国社会经济的快速发展，租赁需求已不再局限于“有房租”，而是“租好房”，对品质需求的深入理解则成为解题的关键要义。2025年政府工作报告中提出“适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’”。人们对于“好房子”的期许，不仅包含新房、二手房，更包含租赁住房，涵盖了从住宅开发、城市更新到住房租赁等不同领域的建设、改造与运营的创新实践。
中研普华产业研究院在调研中发现，新一代租客群体呈现出鲜明的特征：他们普遍受教育程度更高，对居住品质有更高要求，不仅关注房屋本身的质量，还重视社区环境、配套设施、物业服务等综合因素;他们更加注重租赁权益保障，希望获得稳定的租期、合理的租金涨幅、透明的收费项目;他们更加依赖数字化服务，希望通过手机APP完成看房、签约、缴费、报修等全流程操作。这些需求变化对廉租房的产品设计、服务内容、运营管理提出了全新要求。
市场格局从“保障独大”向“双轨并行”转型
2025年，住房租赁市场“保租房+市场化”双轨格局基本成型。上海、武汉、成都、深圳、杭州等城市保租房与集中式比例较高，“保租房+市场化”双轨格局成型。这种双轨格局的形成，标志着我国住房租赁市场进入了分类施策、分层供给的新阶段。
在保障轨方面，政府通过土地、财政、金融等政策支持，大力发展保障性租赁住房，重点解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。在市场轨方面，通过规范市场秩序、培育专业机构、鼓励多元供给，满足多样化、多层次的租赁需求。中研普华产业研究院分析指出，双轨格局不是简单的分割，而是有机的衔接。保障性租赁住房通过“租购同权”等政策创新，逐步与市场化租赁住房接轨;市场化租赁住房通过参与保障性住房建设运营，承担社会责任。这种“保障保基本、市场促改善”的格局，既体现了住房的民生属性，又发挥了市场的资源配置作用。
区域分化从“普遍短缺”向“结构性过剩”演变
随着保障性住房的大规模建设，部分城市出现了结构性供需失衡问题。一方面，一线城市和部分热点二线城市仍然面临供给不足的压力，租金水平居高不下;另一方面，部分三四线城市和远郊区县出现了房源空置率上升的现象。这种区域分化反映了人口流动与住房供给的空间错配。
中研普华产业研究院在报告中指出，未来廉租房的空间布局需要更加精准。在人口净流入的大城市，应继续加大供给力度，重点在产业集聚区、交通枢纽周边布局，促进职住平衡;在人口稳定或流出的城市，应控制新建规模，重点通过存量改造提升居住品质。同时，应加强区域协调，推动住房保障资源在都市圈、城市群范围内优化配置，缓解中心城市的住房压力。
投融资模式从“财政依赖”向“多元融资”转变
长期以来，廉租房建设主要依赖财政投入，资金压力大、可持续性差。2025年，随着保障房REITs首发和扩募成功落地，融资结构持续优化，债券类融资占比大幅提升。保障房公募REITs数量和规模高速增长，推动行业自我造血能力的提升。目前我国REITs发行进入常态化阶段，已上市的保障房公募REITs出租率韧性凸显，租金结构性调整，租金收缴率高位，运营指标整体趋稳。
中研普华产业研究院分析认为，REITs等金融工具的引入，正在重构廉租房的商业模式。传统模式下，政府或企业持有资产，依靠租金收入缓慢回收投资，资金沉淀严重。REITs模式下，通过将资产证券化，可以实现前期投资的快速回收，形成“投资-建设-运营-退出”的良性循环。这不仅缓解了财政压力，也吸引了更多社会资本参与保障性住房建设。除了REITs，专项债、政策性银行贷款、公积金支持等工具也在不断创新，共同构建了多元化的融资体系。
建设模式从“集中新建”向“存量转化”拓展
随着城市发展从外延扩张转向内涵提升，廉租房的建设模式也在发生深刻变化。2025年，政策明确支持利用存量低效用地建设保障性住房。中央经济工作会议提出鼓励收购存量商品房用于保障房。这些政策导向，标志着廉租房的建设重点正在从“集中新建”向“存量转化”转变。
存量转化主要包括三种路径：一是闲置非住宅改造，将闲置的商业、办公、工业厂房等改造为租赁住房;二是城中村综合整治，通过改造提升将城中村房屋纳入保障性住房体系;三是存量商品房转化，通过收购、租赁等方式将市场存量房源转化为保障性租赁住房。中研普华产业研究院指出，存量转化模式具有多重优势：一是建设周期短，能够快速增加供给;二是成本相对较低，减轻了财政负担;三是位置优越，多位于城市建成区，交通便利、配套成熟;四是盘活存量资产，提高了资源利用效率。
运营模式从“粗放管理”向“专业运营”升级
传统的廉租房管理往往重建设、轻运营，导致设施老化、服务缺失、社区衰败等问题。2025年，随着《住房租赁条例》的实施和行业标准的完善，运营管理正从“粗放式”向“专业化”转变。中研普华产业研究院的研究显示，专业化运营主要体现在三个方面：一是标准化服务，建立从入住到退租的全流程服务标准;二是数字化管理，通过信息化平台实现租金收缴、维修报修、投诉处理等线上办理;三是社区化运营，通过组织文化活动、提供增值服务等方式增强租户归属感。
在运营主体方面，形成了多元参与的格局。地方国有企业依托其显著的资源整合与平台运营优势，展现出强劲的市场发展动能。截至2025年年末，国企系企业在住房租赁市场中的市场份额占比显著提升。与此同时，专业化住房租赁企业通过轻资产托管模式，为保障性住房项目提供专业运营服务。这种“国有资本持有资产、专业机构运营服务”的分工模式，既发挥了国有资本的稳定性优势，又利用了市场机构的专业性优势。
治理模式从“单向管理”向“共同治理”演进
廉租房社区治理一直是难点问题，租户流动性大、社区认同感弱、管理难度高。2025年，各地在实践中探索出了多种治理创新。北京推行“租购同权”试点，逐步赋予承租人子女就近入学等公共服务权益，增强了租户的归属感;上海建立“租户委员会”制度，让租户参与社区事务决策，提高了治理的民主性;深圳推广“智慧社区”建设，通过数字化手段提升管理效率和服务水平。
中研普华产业研究院认为，未来的社区治理将朝着“共建共治共享”的方向发展。政府负责政策制定和监管，企业负责运营管理和服务提供，租户参与社区事务和志愿服务，社会组织提供专业支持和服务补充。这种多元共治的模式，不仅能够提高治理效能，还能够增强社区凝聚力，促进社会融合。
四、金融创新：从“财政输血”到“自我造血”的路径探索
REITs破题“投融建管退”闭环
保障性租赁住房REITs的推出，是2025年住房租赁领域最重要的金融创新。随着保障房REITs发行节奏的加快，通过REITs等金融工具盘活存量资产、扩大租赁房源供给规模，不仅有助于完善租赁住房供给体系，也为保租房业务的可持续发展提供了有力支撑。中研普华产业研究院在《“十四五”廉租房行业发展形势研究及“十五五”规划期内企业投资趋势预测报告》中分析指出，REITs的引入具有三重意义：一是打通了“投融建管退”的完整闭环，为社会资本提供了可预期的退出渠道;二是降低了融资成本，通过公开市场发行获得了长期稳定的低成本资金;三是倒逼运营管理专业化，只有运营良好的项目才能获得资本市场认可。
从实践来看，已上市的保障房公募REITs表现出良好的市场表现。出租率保持高位，租金收缴率稳定，运营指标整体趋稳。这证明了保障性住房虽然租金水平相对较低，但通过规模化、专业化的运营，仍然能够实现稳定的现金流，具备资产证券化的条件。中研普华产业研究院预测，随着REITs市场的成熟和扩容，未来将有更多保障性住房项目通过这一渠道实现资产盘活，形成可持续的商业模式。
险资基金成为重要投资力量
2025年租赁市场大宗交易中，险资、基金等非国企企业主导涉租大宗交易市场，占比超六成，积极布局一线城市。保险资金凭借期限长、成本低、规模大的优势，成为保障性住房重要的资本来源;产业投资基金通过股权投资方式，支持优质项目发展。这种多元化资本结构的形成，标志着保障性住房投资正从政府主导向市场主导转变。
中研普华产业研究院分析认为，险资基金大规模进入住房租赁市场，反映了这一领域的投资价值正在被重新认识。保障性住房虽然收益率相对较低，但具有现金流稳定、风险分散、抗周期性强等优势，与保险资金、养老基金等长期资金的属性高度匹配。随着监管政策的放宽和投资渠道的拓宽，预计将有更多长期资本进入这一领域，为保障性住房建设提供稳定的资金支持。
政策性金融工具持续发力
除了市场化融资工具，政策性金融在保障性住房领域继续发挥重要作用。2025年，专项债、超长期国债、政策性金融工具的出台，使保障性安居工程融资渠道更加多样化。这些政策性工具既可以有效消化存量，促进供需平衡，也有利于优化增量，多渠道筹集保障性住房。
中研普华产业研究院指出，政策性金融工具的优势在于能够提供期限长、成本低的资金，适合保障性住房这种投资回报期长的项目。同时，政策性金融机构还可以通过信贷政策引导，鼓励商业银行加大对保障性住房的信贷支持。未来，政策性金融与市场化金融的协同配合，将构建更加完善的住房金融体系。
绿色金融赋能可持续发展
随着“双碳”目标的推进，绿色金融正在成为保障性住房领域的新亮点。2025年，多地保障性住房项目开始申请绿色建筑认证，并通过发行绿色债券、获得绿色信贷等方式筹集资金。绿色金融不仅为保障性住房提供了新的融资渠道，也推动了行业的可持续发展。
中研普华产业研究院在报告中分析，绿色金融在保障性住房领域的应用主要体现在三个方面：一是绿色建筑，通过采用节能材料、绿色技术，降低建筑能耗和运营成本;二是绿色社区，通过规划绿色空间、推广垃圾分类、建设海绵城市等，提升社区环境品质;三是绿色运营，通过智能化管理、资源循环利用等，提高运营效率。这些绿色实践，不仅符合国家战略方向，也提升了保障性住房的居住品质和市场价值。
结语：在时代变局中构建中国式住房保障解决方案
站在“十四五”收官与“十五五”开局的历史交汇点，中国廉租房行业正站在从“规模扩张”到“品质提升”、从“政府主导”到“市场协同”、从“单一供给”到“多元融合”的深刻转型关口。
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若希望获取更多行业前沿洞察与专业研究成果，可参阅中研普华产业研究院最新发布的《“十四五”廉租房行业发展形势研究及“十五五”规划期内企业投资趋势预测报告》，该报告基于全球视野与本土实践，为企业战略布局提供权威参考依据。
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