彭文豪
【导语】
当2025年全国老旧小区改造迎来"收官年"，当城中村改造从35个超大特大城市扩围至近300个地级及以上城市，当中央层面首个全面系统的城市更新政策文件正式落地——中国城市更新正站在历史性的转折点上。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，首次将城市更新上升为国家战略，明确提出到2030年城市更新行动实施要取得重要进展。作为深耕产业咨询二十余年的中研普华研究团队，我们在《2025-2030年中国城市更新行业深度发展研究与"十五五"企业投资战略规划报告》中看到的不仅是政策红利的释放，更是一个万亿级产业从"规模扩张"向"质量提升"、从"政府主导"向"多元共治"跃迁的壮阔图景。
一、政策拐点：中央顶层设计定调城市更新国家战略
1.1 顶层设计：从"地方探索"到"国家战略"的跃升
2025年5月15日，《关于持续推进城市更新行动的意见》正式印发，这是中央层面首个全面系统的城市更新政策文件，标志着城市更新从"地方实践"上升为"国家战略"。这份纲领性文件明确提出城市更新八大核心任务：加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区厂区城中村改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化。
中研普华产业研究院在解读这份文件时发现，政策制定者正在打破传统路径依赖。文件首次将"城市体检"作为硬性要求，建立"监测-评估-规划-实施"的闭环机制，强调"先体检、后更新"，确保更新工作靶向发力。这种顶层设计的变化，意味着城市更新不再是简单的"刷墙铺路"表面工程，而是关乎民生、安全、文化等内涵提升的系统性工程。
2025年7月，中央城市工作会议进一步强调"高质量开展城市更新"，将城市更新与"扩内需、稳增长"等宏观政策深度结合。中研普华在编制区域产业规划时深刻体会到，未来五年，城市更新将成为"稳增长"的核心抓手，通过存量盘活创造投资与消费双重价值，形成"更新—增值—消费"的良性循环。
1.2 资金保障：近万亿级政策资金体系形成
城市更新的资金保障体系在2025年实现历史性突破。根据中研普华产业研究院的跟踪研究，2025年全国城市更新领域的资金支持规模接近万亿元级别，形成了"中央预算内投资+超长期特别国债+专项债+政策性金融工具"的多层次资金保障体系。
中央预算内投资方面，2025年已下达800亿元城市更新专项资金，重点支持城镇老旧小区、城市危旧房改造等项目。超长期特别国债安排1.3万亿元，其中1350亿元明确用于支持各地建设改造城市燃气、排水、供水、供热等地下管网。专项债方面，2024年投向棚改、旧改、城乡建设、城中村改造的规模合计约4000亿元，占全年新增专项债的14%，2025年预计保持在这一规模水平。政策性金融工具首批规模约5000亿元，用作补充项目资本金，撬动资金规模将超过2万亿元。
这种资金体系体现了"中央引导、地方主导、市场参与"的多层次特征。中研普华在编制项目可行性研究报告时发现，不同资金渠道在支持方向、申请条件和使用要求上各有侧重：中央预算内投资突出公益性，专项债要求收益平衡，政策性金融工具注重撬动效应。企业需要根据自身项目特性精准匹配资金渠道，建立多元化的融资结构。
2.1 老旧小区改造：从"规模扩张"到"精细收官"
2025年是城镇老旧小区改造的"收官年"。根据住建部数据，2025年前11个月全国已新开工改造老旧小区2.58万个，提前且超额完成全年2.5万个的计划目标，北京、天津、河北、江西等22个地区已提前完成年度计划。这意味着，2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务将在2025年底前全面完成。
中研普华市场调研团队注意到，2025年的老旧小区改造呈现三大转变：
从"基础改造"转向"品质提升"。改造内容不仅包括屋面防水、弱电管线入槽等基础项目，还新增了无障碍设施、爱心休闲座椅，并同步建设社区综合服务站、幼儿园、托儿所、老年服务站和卫生服务站等配套设施，构建全龄友好的社区环境。廊坊市2025年改造的老旧小区中，累计更新燃气、供排水、供热、供电等老化管线24.55公里，新增停车位786个、智能充电桩70个，修缮道路5万余平方米，新增文化休闲、体育健身场地2000余平方米。
从"政府包办"转向"多元共治"。广州形成的"财政托底+部门聚力+社会共担"模式，2024年仅政府项目资金就整合超5亿元，撬动社会共建资金7000余万元。温州双井坊的"征租并举，人走房留"创新，尊重居民意愿，灵活盘活存量空间;成都玉林社区的"政府搭台、企业唱戏、居民做主"协同共治模式，让居民从旁观者变为参与者。
从"单一工程"转向"系统更新"。各地探索出"先体检、后更新"的科学路径，目前全国已有297个地级及以上城市和152个县级市全面开展城市体检工作。这种系统化思维，将老旧小区改造与完整社区建设、城市基础设施更新、公共服务配套统筹考虑，实现了从"改房子"到"改生活"的跨越。
2.2 城中村改造：从"试点探索"到"全面扩围"
城中村改造在2025年进入"全面扩围"新阶段。2024年，全国实施城中村改造项目1863个，惠及居民136.7万户，建设筹集安置房189.4万套。2025年，改造范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市。
中研普华产业研究院在实地调研中发现，新一轮城中村改造呈现三大特征：
改造模式的多元化。 各地采取拆除新建、整治提升、拆整结合三种方式实施城中村改造，优先改造群众需求迫切、安全隐患突出的城中村。福建厦门对全市108个城市中心型城中村进行全域、彻底、科学改造;安徽合肥计划用3年时间对市区104个城中村实施征迁改造;浙江要求杭州、宁波、温州、绍兴等大城市于2027年底前全面完成现有城中村改造项目。
资金平衡机制的创新。 严格落实"一项目两方案"——每个项目都要制定完备的征收补偿方案和资金平衡方案，确保征收补偿安置到位、项目资金收支平衡。2024年12月，国务院发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，将城中村纳入专项债券可用作项目资本金的行业，进一步拓展了资金来源。广州、深圳等地探索"政府做地模式"，由政府统筹完成土地一级开发、形成净地后入库，避免"毛地出让"带来的风险。
安置方式的灵活化。 房票安置模式受到多地关注，2024年以来全国有逾90个城市(区)鼓励采用房票安置方式。同时，"以购代建"安置模式兴起——收购存量商品房用作城中村改造安置房，既加快了安置进度，又消化了商品房库存。2025年政府工作报告明确提出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，其中一个使用方向就是土地收储和收购存量商品房，优先用于保障性住房、城中村改造安置房等。
2.3 完整社区建设：从"概念倡导"到"试点扩面"
完整社区建设是城市更新的重要抓手。2025年，全国完整社区建设试点继续扩面增效，各地切实推进社区适老化、适儿化改造，完善社区嵌入式服务，提高社区治理数字化、智能化水平。
中研普华在编制社区发展规划时发现，完整社区建设呈现三大趋势：
服务设施的嵌入化。 社区邮件和快件寄递服务设施、便民商业服务设施、社区综合服务站等嵌入式服务设施加快建设。辽宁省2025年度在42个社区开展完整社区建设试点工作，要求构建好政府、市场与住户之间的资金共担机制。
治理模式的数字化。 各地提高社区治理数字化、智能化水平，打造"设施标准化、服务精细化、管理智能化"的社区服务体系。宁夏回族自治区在69个完整社区建设试点全部设立便民服务的快件寄递服务店(点)，社区群众快件寄递服务明显得到改善。
参与主体的多元化。 充分发挥居民群众自治主体作用，统筹利用各方面资金资源。金凤区鲁银社区开展"少年与法'零距离'"沉浸式体验活动，青铜峡市南苑社区深化完整社区建设打通服务群众"最后一公里"，平罗县铁东社区通过"小板凳聊天会"共绘服务群众"零距离"画卷。
三、资金创新：多元化投融资机制的突破与实践
3.1 财政资金：从"单一投入"到"组合拳"
城市更新的财政资金体系在2025年实现重大突破。中研普华产业研究院的研究表明，2025年城市更新八大任务均可申请政策性资金，形成了精准匹配的资金支持体系。
既有建筑改造利用可申请专项债、中央预算内投资、政策性金融工具。北京市2024年城市更新项目完成投资中，30%来自专项债，25%来自政策性金融工具，重点支持了首钢园区老旧厂房改造等项目。
城镇老旧小区整治改造可申请超长期特别国债、中央预算内投资、专项债。2025年超长期特别国债安排1350亿元专项用于城市管网、电梯改造，中央预算内投资按改造户数给予定额补助。
城中村改造可申请专项债、政策性银行贷款、房票安置配套资金。国家开发银行2024年新增城中村改造专项借款3817亿元，支持了北京、广州、济南、郑州、温州、南通、赣州等城市723个城中村改造项目;2025年发放城市建设领域贷款1.16万亿元，截至2025年末在城市建设领域贷款余额6.3万亿元。
3.2 社会资本：从"观望犹豫"到"积极参与"
社会资本的参与机制在2025年显著优化。中研普华在编制投资分析报告时发现，三大创新模式正在破解社会资本参与的痛点：
模式一：PPP+REITs的"投建营"闭环。 政府与社会资本合作开展城市更新项目，通过REITs实现退出，形成"投资-建设-运营-退出-再投资"的良性循环。这种模式既解决了长期资金占用问题，又为社会资本提供了退出通道。
模式二：经营权让渡的"企业主导"模式。 成都清江社区通过让渡15年经营权，吸引企业投资改造老旧厂区，建成社区综合体。这种模式将政府的规划引导与企业的运营效率相结合，实现了"公益+微利"的可持续运营。
模式三：居民自筹的"共建共享"模式。 广州城中村改造采用"居民自筹30%+政府补贴20%+社会资本50%"模式，居民可提取公积金(每户最高15万元)参与改造。这种模式既减轻了政府财政压力，又增强了居民的参与感和获得感。
3.3 金融工具：从"传统信贷"到"政策性创新"
政策性金融工具在城市更新中发挥越来越重要的作用。2025年，首批5000亿元新型政策性金融工具用作补充项目资本金，撬动社会资本超2万亿元。国家开发银行、农业发展银行通过城中村改造专项借款、城乡一体化贷款、"平急两用"公共基础设施项目贷款等提供资金支持，具有长期性、低息性和政策导向性的特点。
值得关注的是，2025年5月金融监管总局提出将研究出台《城市更新项目贷款管理办法》，有望明确城市更新项目贷款条件标准，解决"一二级联动开发"中的合规问题，提高商业银行融资支持力度。这将为城市更新项目打开商业性金融的更大空间。
4.1 "十五五"城市更新战略规划的核心框架
基于对政策趋势、市场变化和典型案例的系统分析，中研普华产业研究院提出"十五五"时期城市更新战略规划的"三维模型"：
第一维度：空间维度——构建"点-线-面"协同的更新体系。 "点"即老旧小区、城中村等单体项目，"线"即老旧街区、城市绿道等线性空间，"面"即完整社区、片区综合开发等区域性更新。中研普华建议，企业应根据自身资源禀赋，选择适合的更新尺度，避免"贪大求全"或"零敲碎打"。
第二维度：产业维度——打造"更新+运营"的价值链条。 城市更新不再是简单的"一次性工程"，而是"建设-运营-维护"的全周期服务。中研普华在编制商业计划书时发现，具备运营能力的企业在项目获取、利润率、客户粘性方面具有显著优势。建议企业从"工程承包商"向"城市运营商"转型，布局物业管理、社区商业、养老托育等增值服务。
第三维度：资金维度——建立"财政+金融+社会资本"的多元结构。企业需要精准匹配不同资金渠道的特性和要求：中央预算内投资突出公益性，专项债要求收益平衡，政策性金融工具注重撬动效应，社会资本关注回报周期。中研普华在编制项目可行性研究报告时，特别强调资金方案的"可落地性"和"可持续性"。
4.2 区域布局的差异化策略
中研普华在编制区域产业规划时，针对不同城市类型提出差异化策略：
一线城市及都市圈： 聚焦"精细更新"和"品质运营"。这些城市新建项目减少，但城市更新、存量改造、智慧管理需求旺盛。企业需要提升历史建筑保护技术、复杂城市环境下的组织协调能力、数字化运营能力。北京、上海、广州、深圳、成都等20个试点城市可获额外中央财政补助，为企业布局提供政策红利。
二线城市： 把握"城中村改造"和"完整社区"机遇。这些城市正处于城镇化快速发展期，城中村改造任务繁重，完整社区建设需求迫切。企业可以参与城中村改造的全流程服务，或聚焦完整社区建设的细分领域(如智慧社区、养老托育)。
三四线城市： 关注"老旧小区改造"和"基础设施更新"。这些城市财政实力相对有限，但中央转移支付和政策性金融支持力度较大。企业应重点参与有明确资金来源的老旧小区改造、地下管网更新等项目，避免盲目参与商业开发类项目。
五、风险预警：城市更新投资的新"雷区"
5.1 政策风险的适应性管理
城市更新政策处于快速迭代期，企业面临政策变化带来的不确定性。中研普华在编制项目评估报告时特别提醒，需要关注三类政策风险：一是规划调整风险，城市更新项目周期长，规划条件可能在实施过程中发生变化;二是补偿标准风险，城中村改造中的补偿标准透明化要求提高，可能增加项目成本;三是收益平衡风险，专项债项目要求收益覆盖融资本息比不低于1.1倍，部分公益性强的项目难以满足。
5.2 资金风险的流动性管理
城市更新项目普遍存在"投资规模大、回报周期长"的特征，企业面临资金链紧张的风险。中研普华建议，企业应建立"短中长期"相结合的资金结构：短期通过政策性银行贷款解决建设资金，中期通过专项债、REITs等工具优化资本结构，长期通过运营收益实现投资回收。避免过度依赖单一资金渠道，特别是高成本的民间借贷。
5.3 运营能力的"短板"风险
从"建设"转向"运营"，对传统企业能力是巨大挑战。中研普华在调研中发现，部分企业重建设轻运营，导致项目交付后运营不善、收益不及预期。建议企业在项目前期就引入运营团队，建立"运营前置"机制，确保规划设计阶段就考虑后期运营需求。
【结语】
中研普华依托专业数据研究体系，对行业海量信息进行系统性收集、整理、深度挖掘和精准解析，致力于为各类客户提供定制化数据解决方案及战略决策支持服务。通过科学的分析模型与行业洞察体系，我们助力合作方有效控制投资风险，优化运营成本结构，发掘潜在商机，持续提升企业市场竞争力。
若希望获取更多行业前沿洞察与专业研究成果，可参阅中研普华产业研究院最新发布的《2025-2030年中国城市更新行业深度发展研究与"十五五"企业投资战略规划报告》，该报告基于全球视野与本土实践，为企业战略布局提供权威参考依据。
研究院服务号
中研网订阅号