彭文豪
【开篇：一个时代的转折】
2025年4月，当财政部与住建部联合发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》时，一个清晰的信号正在释放：中国城市更新正式告别"青春期"，全面迈入以存量提质改造和增量结构调整并重的"成熟期"。这不是简单的政策延续，而是一场关乎城市命运的系统性变革。
作为中研普华产业研究院的资深咨询师，我们在过去五年持续跟踪城市更新产业的发展脉络，亲历了从"十四五"的破题探索到"十五五"的战略升维。今天，我想用最朴实的语言，和您聊聊这个正在重塑中国城市发展格局的万亿级赛道。
一、战略定位的跃迁：从"旧城改造"到"综合性、系统性战略行动"
1.1 顶层设计的"立柱架梁"
2025年是中国城市更新政策体系的"立柱架梁"之年。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，首次从最高规格明确了城市更新的战略定位——这不是单一的工程项目，而是推动城市高质量发展的"综合性、系统性战略行动"。
中研普华产业研究院在《2025-2030年城市更新产业深度调研及未来发展现状趋势预测报告》中指出，这一战略定位的转变，标志着我国城镇化正式告别以大规模增量建设为主的传统模式。正如中国建筑学会副理事长曹嘉明所言："以往旧城改造的概念是拆旧翻新，而现在是综合性、系统性来思考城市问题。核心区别是目标从'土地增值'变为'系统优化'，旧改是房地产开发逻辑，更新是城市治理逻辑。"
1.2 "十五五"规划的战略锚定
更值得关注的是，"十五五"规划纲要首次将"大力实施城市更新"写入国家中长期发展规划，确立了其在现代化建设全局中的战略定位。规划明确提出：到2030年，城市更新体制机制健全，开发建设方式转型初显成效，安全根基稳固，服务效能提升，人居环境改善，经济业态多元，文化遗产有效保护，城市成为高品质生活空间。
中研普华的研究团队认为，这一战略锚定意味着城市更新将从"辅助性工程"升级为"战略性抓手"，深度融入城市经济转型与治理现代化进程。面向"十五五"，城市更新的战略地位进一步凸显，成为落实重大区域战略的空间实施路径。
二、政策体系的全面发力：多管齐下的制度构建
2.1 中央层面的密集部署
2025年以来，中央围绕城市更新作出了一系列紧密衔接的战略部署。从年初的国务院常务会议到时隔十年再度召开的中央城市工作会议，再到年末的中央经济工作会议，高层会议对城市更新的关注达到了前所未有的高度。
中研普华产业研究院的政策研究团队梳理发现，2025年城市更新政策呈现三大特征：
第一，方法论的根本转型。 政策反复强调"先体检、后更新"的铁律，这意味着过去基于主观判断和土地财政驱动的"项目制"更新，正式让位于以问题为导向、以数据为支撑的"诊断治疗式"更新。
第二，工作内涵的全面拓展。 顶层设计将更新内涵从"老旧小区改造"这一热点，系统拓展至"好房子、好小区、好社区、好城区"的"四好"建设链条，形成了全维度、全生命周期的更新任务体系。
第三，资金保障的多元创新。 2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持范围扩围至城市危旧住房、老旧街区(厂区)转型提质等工程。国开行2025年向城市更新领域发放的贷款重点支持了城镇老旧小区整治改造、老旧街区厂区更新改造、城市基础设施建设改造等领域。
2.2 地方实践的百花齐放
在中央顶层设计的指引下，各地政府结合自身禀赋，展开了路径各异但内核统一的生动实践。
深圳模式： 2025年4月，《关于规范城市更新实施工作的若干意见》正式施行，首次提出建立"房票"制度，探索补偿安置多元化路径，同时审慎新增更新单元计划，优化规划与调控。
苏州模式： 《苏州市城市更新条例》作为江苏省首部城市更新地方性法规正式实施，系统构建了"城市体检—专项规划—项目库—年度计划—项目实施—效果评估"全流程更新机制。
杭州模式： 《杭州市城市更新专项规划(2024—2035年)》获批，这是浙江省首部获批的市级更新专项规划，在全市划定95个市级更新片区，推行一体化统筹。
中研普华产业研究院在《城市更新产业政府战略管理与区域发展战略研究咨询报告》中指出，这些地方实践的共同内核是：以人民为中心，以安全为底线，以可持续为目标。城市更新已从局部的、分散的"项目改造"，全面升维为关乎城市长远竞争力的系统性战略行动。
3.1 市场逻辑的深刻变革
"十五五"规划对建筑业的表述发生了根本性转变："高质量发展"出现频次显著增加，"智能建造"首次独立成节，"绿色建筑"贯穿所有相关章节。这不是微调，而是行业游戏规则的彻底重写。
中研普华产业研究院的研究表明，传统的"招标-施工"模式正在被"投资-建设-运营一体化"模式取代。在北京某区的典型案例中，3.2平方公里老旧片区改造，政府不再单独招标施工企业，而是寻找"城市合伙人"。中标方需要提供从规划设计、投资融资、工程建设到产业导入、长期运营的全周期解决方案。
这种模式下，建筑企业的角色正在发生颠覆性转变：从"施工方"跃迁为"城市合伙人"。这要求企业具备规划咨询能力、金融运作能力、产业整合能力、长期运营能力。但回报也是丰厚的：全周期内部收益率可达传统施工业务的数倍。
3.2 细分赛道的价值分化
中研普华产业研究院通过大量项目调研发现，城市更新产业内部正在出现显著的价值分化：
老旧小区改造赛道： 作为民生底线工程，依然是政策支持力度最大的领域。2025年全国计划将2000年前建成的小区全部纳入改造范围，重点改造水电气路网、加装电梯、完善消防设施、推进适老化改造。
老旧街区(厂区)转型赛道： 更注重功能转换、业态升级、活力提升。以市场化方式盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，更新改造约1500个老旧街区厂区，成为产业投资的新热点。
城中村改造赛道： 通过拆除新建、整治提升或拆整结合的方式，消除安全隐患，改善居住条件和生态环境。2023年以来，全国已启动超5000个城中村改造项目。
历史文化保护赛道： 落实"老城不能再拆"要求，加强文化遗产保护，保护传承历史文化，成为城市更新的"灵魂工程"。
四、区域发展的差异化路径：因地制宜的战略选择
4.1 超大特大城市的引领作用
在2025年度中央财政支持实施城市更新行动的评选中，名单在延续对超大特大城市支持的基础上，首次将芜湖、宜昌等高能级三四线城市纳入。这一变化释放了什么信号?
中研普华产业研究院认为，超大特大城市依然是城市更新的主战场，但其角色正在从"示范引领"转向"模式输出"。以上海为例，从黄浦江和苏州河的滨水空间实现公共化转型，到旧里弄、老街区的改造更新，上海以"传承不泥古、创新不离根"的智慧，构建出"人民性、系统性、可持续性"的城市更新范式。
2025年9月，上海在全市范围划定40个商务单元，首批启动10个试点单元，首次对商务楼宇进行大规模更新。首批试点包括小陆家嘴、虹桥商务区、苏河湾等，首次把视角从单体建筑转向区域整体，强调功能混合与差异化定位。
4.2 三四线城市的差异化机遇
将资源和支持范围从少数高能级城市扩展到更多区域节点型城市，旨在促进不同规模城市的协调发展。中研普华产业研究院在调研中发现，许多三四线城市拥有非常优越的禀赋，但面临理念转变和业态规划的挑战。
以入选第二批支持名单的宜宾为例，宜宾李庄古镇是《中国建筑史》的诞生地，充分挖掘在地核心价值，围绕其进行各个维度的升级转型，强调"因地制宜"与综合效益，是三四线城市城市更新的可行路径。
中研普华的研究团队建议，三四线城市应当从开发思维转向运营思维，借鉴国际先进经验，实现高质量发展。城市更新不是做加法，而是如何高质量发展，应当注重"因地制宜"与综合效益的统一。
站在2025年的时间节点回望，城市更新已经从"有没有"走向"好不好"，从"单体改造"走向"系统焕新"，从"项目制"走向"战略行动"。这不是终点，而是一场没有终点的城市进化。
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若希望获取更多行业前沿洞察与专业研究成果，可参阅中研普华产业研究院最新发布的《2025-2030年版城市更新产业政府战略管理与区域发展战略研究咨询报告》，该报告基于全球视野与本土实践，为企业战略布局提供权威参考依据。
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