2023年幸福产业PPP模式发展建议 “幸福产业”蓬勃发展

• 洪前进 2023年9月5日 来源：互联网 1153 74
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我国尚未出台PPP条例是阻碍PPP模式应用到幸福产业及其他产业的关键问题之一，没有全面的法律法规体系进行支撑，就不能提振各方参与幸福产业PPP项目的信心，也不能更好地处理复杂多变的PPP项目。

近年来，以旅游、文化、体育、养老等产业为代表的“幸福产业”蓬勃发展，在增强人们幸福感的同时拉动了消费增长、促进了经济转型升级、培育了发展新动能，成为我国经济发展的一个亮点。

图表：2020-2022年幸福产业规模分析

数据来源：中研普华研究院

根据中研研究院《2023-2028年中国社保信息化产业园区发展规划及招商引资咨询报告》分析得知，近年来，以旅游、文化、体育、养老等产业为代表的“幸福产业”蓬勃发展，在增强人们幸福感的同时拉动了消费增长、促进了经济转型升级、培育了发展新动能，幸福产业的规模持续增长，2022年幸福产业规模达到52.28万亿元，同比增长18.63%。

幸福产业PPP模式发展建议

1加强配套法律法规建设

我国尚未出台PPP条例是阻碍PPP模式应用到幸福产业及其他产业的关键问题之一，没有全面的法律法规体系进行支撑，就不能提振各方参与幸福产业PPP项目的信心，也不能更好地处理复杂多变的PPP项目。

因此，要结合已有案例的实践经验，参照其他国家的立法规范，制定详细的相关法律法规，消除存在冲突的制度性障碍，完善顶层制度设计;财金10号文对垃圾和污水处理两个行业的PPP合同进行了规范，也应该以此为模板，规范幸福产业PPP模式的操作流程，以指导幸福产业PPP项目。让政策作为导向，提高政府的公信度和执行力，通过具体的法律法规和政策，营造一个良好的投融资外部环境，对项目全过程实行严格把控，使项目建设和开展在一个安全稳定的环境下进行，与此同时，各种专项的配套政策也要继续完善，解决政策层面上局部缺位的短板，对市场准入、土地管理、各方责任和权利关系、信用体系、价格调整、政府补贴、政府采购、预算管理、风险防范、项目退出、合同争议纠纷解决等做出详细的配套政策，加强政策指引。

2完善分行业绩效指标体系

相较于其他基础设施项目而言，幸福产业项目以软性服务为主，在绩效考核方面具有特殊性;本案例在绩效考核方面进行了具有借鉴意义的探索，例如PPP项目公司必须提供相应的产品和服务，达到绩效考核标准才能获取民生补贴、建立完善了《项目绩效考核指标及相关考核表》等等，但从宏观层面来看，PPP项目分行业绩效指标体系框架仍不够完善，不能从整体上规范PPP发展，对后期探索如何构建PPP项目绩效管理全流程管理模式也有一定的阻碍，不利于幸福产业PPP项目发展迈入高质量推进阶段。

近年来财政部出台了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》，文件强调全生命周期绩效管理的规范化，但是目前的绩效管理评价指标体系仅有一级、二级的共性指标，在实践中并不能对实操项目进行直接指引，因此，各个省份应当完善既具有行业特色又符合本地实际情况的PPP项目绩效管理办法细则，打造分行业分领域的绩效指标机制，根据特殊区域项目、行业项目的特点，采纳专业人士意见，对PPP项目绩效管理进行因地制宜的制度设计，不仅要充分契合PPP项目实际，而且要系统全面地对PPP项目绩效管理机制进行规范。例如绩效管理目的、对象、工作流程、主体职责分工、指标设定、绩效评价结果运用、绩效再评价、绩效管理项目预算管理以及对存量项目如何开展绩效管理等。另外，从顶层制度设计的视角考虑，可将PPP项目财政支出绩效评价与项目绩效管理进行整合合并，以提高科学管理水平，两者不论是从理论基础、制度设计，还是从操作实践的角度来看，都是高度一致的，具备合并实施的基础，既可以为PPP项目的绩效管理提供理论参考，又能一定程度上解决PPP项目绩效管理体系碎片化的问题，真正把幸福产业项目的绩效工作落到实处。

3促进融资渠道多元化

在资金筹措方面，获得了国开行稳定的中长期债务融资并引入产业基金，融资渠道稍显单薄，这也是很多PPP项目都存在的共性问题。应该充分发挥金融机构的创新性，在准确把握政策导向的基础上，积极开发、规范运用创新性的金融工具，拓展PPP项目融资渠道。同时，政府层面也要加以引导，有序拓宽融资渠道，使PPP项目的资本市场更加完善，充分发挥资本市场的价值，将资本市场的金融工具引入PPP项目融资中，设立针对性的融资担保基金兜底PPP项目，以保证项目的顺利平稳运行。

具体来说，首先，对于存量项目出现的资产固化现象，可以采用资产证券化ABS与PPP相融合的模式，PPP资产证券化有诸多优势，可以预见的是，资产证券化有望成为PPP项目的投资者退出的重要机制。将幸福产业项目的未来收益和股权分配方式进行结构化设计，进行信用增级，发行资产支持证券，解决现金流与融资工具之间期限错配的问题，提高资金周转和使用效率，提高投资回报，推动社会资本进入幸福产业，提升供给水平。其次，PPP模式项目一般而言资金投入量大，项目的公益性大于收益性，降低了对社会资本投入的吸引力，掣肘幸

福产业的高速发展;凭借大数据技术的优势，互联网金融融资平台成本低、信息传播快和收益高，可以实现更大范围的社会资本关注度和参与度。互联网金融与幸福产业PPP模式相融合的优势在于：面对广泛的投资群体，利益诉求多样性产生了多元化的投资需求，可以在短时间内完成融资，具备传统融资渠道远不能及的时效性;投资主体的分散性、互联网先进智能技术的利用都有利于合理分配融资风险，提高参与幸福产业项目的投资积极性;PPP项目参与各方的信息公开透明，有利于公众加强对于PPP项目的监督。互联网金融与PPP模式相融合，把幸福产业优质项目推上互联网融资平台，可以助推我国幸福产业的发展。

4构建人才保障机制

幸福产业PPP项目周期较长、工作量大、流程复杂、具有不同的阶段性特征，参与主体众多，各方利益目标不同，因此对不同管理层次的管理者的技术技能、人际技能和概念技能提出了较高要求。同时，强调服务质量是幸福产业PPP项目区别于其他基础设施项目的关键环节，项目机构从业人员的专业程度是消费者进行选择的重要因素，高水平的人才队伍建设，有助于提高幸福产业PPP项目的运营效益。鉴于目前幸福产业PPP领域尚未形成覆盖各方的全面人才体系，政府部门往往缺乏PPP幸福产业项目宏观意识和监管经验，社会资本部门缺乏全流程的实践经验。因此，不管是管理者还是各类从业人员，都应提高职业化和专业化程度。

一是要针对各项目阶段的要求和特殊性，对管理者进行全流程的职业技能培训，兼顾项目的整体与局部，提高其对项目的把控能力。二是建设完善幸福产业项目从业人员的职业化培训体系，设立专业化的职业教育机构与培训课程，根据行业的特殊性做好技能分类培训，理论与实践相结合，提升从业人员的职业技能和服务意识。三是要确定合理的人才薪酬福利体系和各类保障机制，建立健全薪酬待遇与职业技能等级挂钩制度，完善岗位激励机制，提高工资水平，确保吸引人才的同时能够留住人才，注重人才的自我实现。四是要建立完善的幸福产业服务标准、服务流程，确保幸福产业服务人员的工作有章可循，实现系统化、程式化管理。

5多元化组合运营

幸福产业具有长期动态性和内部渗透性，不断成长且具有长期的社会效应，它的发展是随着人们不断增加的需求而变化的。重视运营、运营前置的PPP模式是破解幸福产业健康可持续发展的重要抓手，也是经实践不断验证的幸福产业治理模式。在幸福产业项目实施过程中，在不同的幸福产业细分市场，要进一步充分考虑其自身商业性特点，充分挖掘项目潜在经营性空间，通过前期有效设计与模式创新，以营利性项目收益盈余，平衡公益性项目收益不足的问题，实现项目自身造血机能，达到项目投入与产出的平衡实现运营的可持续性。例如可以采用文化+旅游、体育+赛事+旅游、文化+教育+培训、医疗卫生+养老+旅游相结合的多元化的组合设计，引入联合体，发挥衍生服务优势互补。在不违背相关政策的条件下，尽可能发挥社会资本以服务对象需求为目的的服务能力，拓展其盈利端口，发挥其投资性能。不仅可以满足百姓某种幸福产业需求，也能带动其他产业提高精神和物质上的幸福感受。

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