民办教育集团化办学风险的原因分析

• 陈博 2023年10月30日 来源：中研网 205 5
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民办教育集团横跨教育和经济两个领域，处在多部门职能交叉地带，相关教育法律法规的立法对象是学校，民办教育集团的审批机构、监管细则、处罚措施等有待进一步完善。《公司法》与《民办教育促进法》衔接不畅，公司章程与学校章程价值冲突，关键性监管制度缺失，实践中民

部分民办教育集团出于异地扩张、外延并购、多元经营等需要，通过相互拆借、统收统支等手法，调拨挪用成员学校办学经费，办理变相借贷融资等金融业务，影响成员学校教育质量和品质提升，最终导致集团因资金链断裂而倒闭，此类现象在资本控制型、品牌连锁型、跨界型民办教育集团中更为多见。例如，2020年在全国拥有1100多家校区、3.2万教职员工的优胜教育集团因挪用拆借、管理混乱等导致资金链断裂，多个校区关门，连续三个月登上监管“黑榜”。

近两年，七色光华教育、韦博英语、学霸君、精锐教育、“兄弟连”等也因拆借挪用处置不当等原因导致资金链断裂，牵涉数以亿计的预收费及数量庞大的未消课时。还有部分民办教育集团将学杂费等收入投资校外其他产业，或层层借贷、短钱长投、风险错配，很可能因回报周期过长导致学校无法正常运转。例如，北方投资集团18家高等院校举办者公司注册资金22.10亿元，其中15.57亿元股权被质押给银行，占注册资金总额70.45%；新华教育集团与控股股东及主要股东订立贷款框架协议，分别提供每日最高结余1.30亿元、2.60亿元循环贷款融资，存在到期不能偿还的风险。

《2023-2028年中国民办教育行业市场深度全景调研及投资前景分析报告》

一、民办教育监管存在短板

长期以来，民办教育监管机制不健全、监管力量薄弱、监管手段有限，地方政府习惯于根据社会舆情与领导批示进行应急式管理。

一是监管制度不够健全。民办教育集团横跨教育和经济两个领域，处在多部门职能交叉地带，相关教育法律法规的立法对象是学校，民办教育集团的审批机构、监管细则、处罚措施等有待进一步完善。《公司法》与《民办教育促进法》衔接不畅，公司章程与学校章程价值冲突，关键性监管制度缺失，实践中民办教育集团乱宣传、乱招生、乱收费、乱办学等违规行为难以有效治理。

二是执法力量严重不足。目前，民办学校监管执法机构、机制、队伍等均处于探索阶段，虽然中央和省级教育行政部门设有专门的民办教育处室，但不少地(市)和县（区）级教育行政部门没有设立民办教育综合协调与管理部门，通常在其他处（科、室）指定1人负责，基层监管人员不足、专业水平不高与监管任务繁重的矛盾很突出，民办学校年度检查及财务审计工作流于形式。

三是监管手段有限。部分民办教育集团故意层层持股、交叉投资、跨界经营、设置多层防火墙，隐蔽实际控制者或最终受益人，听汇报、看材料、开大会、发问卷等常规监管手段难以奏效。例如，某投资集团在旗下高职院校与集团之间设置5层股权架构：某学院→某教育发展有限公司→某投资管理有限公司→某教育科技集团有限公司→某投资集团。

二、民办学校法人财产权落实不到位

长期以来，相当一部分民办学校资产登记在举办者个人或其控股公司名下，民办学校处于轻资产或空壳状态，学校法人财产权无法保证。2007年2月教育部出台的《民办高等学校办学管理若干规定》提出，所有民办高校必须在1年内完成法人财产过户，如果学校资产不按期过户可给予1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生等处罚，但因过户税费过高、程序复杂、多头管理等原因，落实情况很不理想。

《民办教育促进法》规定，正式设立民办学校要向审批机关提交学校资产的有效证明文件，民办学校对举办者投入民办学校的资产等享有法人财产权，董事会（理事会）负责筹集办学经费。《民办教育促进法实施条例》规定，举办者应当按时、足额履行出资义务，民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行，举办者变更不得涉及学校的法人财产。这些规定涉及民办学校法人财产权，但比较宽泛模糊，没有明确要求举办者必须将不低于同级同类公办学校设置标准的资产登记在民办学校名下，也没有明确要求民办学校法人财产底线必须满足正常教育教学活动的需要。

民办学校分类管理新政出台前，相关立法条款模糊处理尚能理解，毕竟投资办学是基本国情。新政出台后，如果民办学校法人财产权仍不落实到位，非营利性学校“变相营利”将难以应对，必然降低民办教育分类管理政策的实施效果。正是因为成员学校法人财产空置，民办教育集团才得以通过资产租赁和物业经营等关联交易从非营利性学校套取资金，甚至校产被用作贷款抵押或债务担保，潜藏着巨大隐患。

三、民办学校法人治理不够规范

改革开放以来，民办学校基层党组织、学校章程、内部机构设置等法人治理体制机制不断完善，民办学校内部治理从自然人治理逐渐走向法人治理，但依然存在民办学校决策机构不健全、党委书记在董事会话语权不强、基层党组织领导核心作用不突出、举办者或其代表不按规矩行事、家族制和家长式管理盛行、校长的学校管理权被削弱、学校关键管理岗位由举办者亲属把控、监事会等民主监督有名无实等问题，尚未形成既相互协调又相互制衡的法人治理体系。

以决策机构为例，民办学校董事会（理事会）决策程序、议事规则、成员比例缺乏统一规范，独立性和专业性没有得到充分尊重，往往是举办者或其代理人兼任成员学校董事长，以举办者意志为中心“一言堂”决策，集体领导、合议制或民主集中制较为罕见，决策机构沦为举办者控制学校和实现个人权力的工具。王一涛等人研究发现，董事会重大决策的表决方式，采取“无记名投票、多数通过”的学校仅占4%，采取“民主协商、董事长裁决”或“董事长个人说了算”的学校高达60%。

民办学校法人治理决策专制化、管理家族化、监督形式化、文化企业化，为民办教育集团实控人穿透管理成员学校、操控成员学校财务和人事、协议控制成员学校日常运营、转移挪用成员学校办学结余等提供了便利条件。

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